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概要

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（自2015年1月1日起施行）[1]，并重新頒布修訂后的預算法（即新預算法）。新預算法在規(guī)范地方政府債務管理方面提出了新的要求，增加了“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”的規(guī)定，為地方政府發(fā)行債券打開了“前門”。同年9月，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對地方政府發(fā)行債券進行了規(guī)范，明確要求“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”，地方政府專項債券（簡稱專項債）由此成為地方政府融資的渠道之一。

研究發(fā)現(xiàn)，專項債正式發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模呈迅速上升趨勢，在帶動擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行、防范化解重大風險等方面發(fā)揮了重要作用，成為國家積極財政政策的重要抓手。財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1至12月，全國發(fā)行新增專項債券39555億元，這些債券資金推動了一大批惠民生、補短板、強弱項的項目建設實施。然而，專項債在迅速發(fā)展過程中，也逐漸突顯出一些問題。本文通過系統(tǒng)梳理專項債的政策發(fā)展沿革，剖析專項債發(fā)行使用管理中存在的問題，并提出切實可行的對策建議，以期為地方政府專項債券的健康、可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒和參考。

一、總體概述

（一）主要特點

專項債是地方政府合法有效的舉債方式之一，是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券[2]。專項債具有以下突出特點：一是發(fā)行目標的政策性。專項債自誕生之日起，就承擔了應對經(jīng)濟沖擊、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行、防范化解地方政府債務風險、優(yōu)化資源配置等政策目標，是政府履行宏觀調(diào)控職能的重要政策工具。二是資金使用的專用性。專項債券資金僅能投向具有公益性、且具備正現(xiàn)金流的項目，目前大部分新增專項債投向為交通、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育、衛(wèi)生、文化旅游、農(nóng)林水利、能源等領域的重大項目。三是發(fā)行期限的長期性。專項債發(fā)行期限一般較長，2020年以來，發(fā)行期限10年以上的債券金額占比均超過了80%。四是風險管控的嚴肅性。專項債風險管控極端重要，中央部門從發(fā)行主體、債務規(guī)模、使用管理、償還管理等方面設置了嚴格的條件，確保債券資金風險可控。

（二）發(fā)展歷程

專項債作為我國地方政府債務的重要組成部分，其誕生和發(fā)展沿革與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段、財政管理體制、央地關系變化等密切相關，因此其發(fā)展歷程也是政策變化的過程。新中國成立以來，我國專項債發(fā)行經(jīng)歷了以下幾個階段：

一是1949-1977年期間，我國發(fā)行“建設公債”，成為地方政府債券雛形。新中國成立初期，我國實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”“以收定支”的財政管理體制，因此地方政府缺乏主動借債需求。但在財政經(jīng)濟困難的現(xiàn)實條件下，為了加快恢復經(jīng)濟建設需要，我國發(fā)行了兩輪“建設公債”。首先是為推動東北經(jīng)濟恢復，中央政府在1949年和1950年先后發(fā)行“東北生產(chǎn)建設實物有獎公債”和“東北生產(chǎn)建設折實公債”，籌措了大量的經(jīng)濟建設資金，在一定程度上彌補了地方財力的匱乏，克服了建設資金不足的困難，加速了東北經(jīng)濟的恢復與發(fā)展。其次是在1958年至1961年，為推動地方經(jīng)濟建設，甘肅省[3]、四川省、黑龍江省、安徽省、福建省、遼寧省、吉林省和江西省等省份相繼發(fā)行了地方經(jīng)濟建設公債，籌集的資金在社會主義建設、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設等方面起到了積極作用。1962年以后，經(jīng)濟建設公債發(fā)行基本停止。1968年底，我國國內(nèi)公債已全部還清，我國成為一個既無外債又無內(nèi)債的國家，這種狀況一直持續(xù)到1978年的改革開放。

二是1978-1993年期間，中央明令禁止地方自行發(fā)債，地方政府悄開“后門”。1978年黨的十一屆三中全會以來，我國開始實行以“放權(quán)讓利”為核心的經(jīng)濟改革，實行“分灶吃飯”的財政管理體制。這一舉措擴大了地方的財政收支范圍和管理權(quán)限，調(diào)動了地方籌集財政資金的積極性。同時，國家先后全面推行“利改稅”政策和“撥改貸”政策，進一步激發(fā)了各地的投資熱。各級地方政府為加快經(jīng)濟建設步伐，向中央提出發(fā)行地方政府債券的請求。中央考慮到當時社會投資已經(jīng)過熱，發(fā)文禁止地方政府自行發(fā)債，但地方政府仍然想盡一切辦法來變相融資。國家審計署數(shù)據(jù)顯示[4]，1979年全國有四個市級政府和四個縣級政府舉借了負有償還責任的債務；1981-1985年有28個省級政府大力舉借債務；1986-1996年有293個市級和2054個縣級政府發(fā)生了舉債行為；至1996年底，全國所有省級政府、353個市級政府（占90.05%）和2405個縣級政府（占86.54%）舉借了債務。在這一階段，由于缺乏制度規(guī)范，地方政府盲目舉債和不能及時償還的狀況頻出，導致債務風險激增，出于國家經(jīng)濟安全的考慮，我國于1994年頒布《預算法》，規(guī)定“國家實行中央和地方分稅制”，并對地方政府的舉債權(quán)予以否定，明確“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

三是1994-2014年期間，“后門”管理不善潛藏風險，“前門”初開試點探出新路。1995年1月1日，《預算法》正式實施，財權(quán)逐漸上移、事權(quán)不斷下放，中央政府財政汲取能力大幅增強，地方政府財力自主權(quán)卻受到嚴重削弱。然而地方政府承擔的大量建設任務卻沒有特定的“財權(quán)”作資金方面保障。地方政府為謀求發(fā)展，通過城投公司舉債等方式大量舉借債務進行投資建設，導致地方政府債務規(guī)模開始擴張累積。國家審計署數(shù)據(jù)顯示[5]，截至2013年6月末，地方政府負有償還責任的債務為108859.17億元，其中通過融資平臺公司舉借的有40755.54億元，占比高達37.4%，形成了較大的隱性債務風險。在這種情況下，地方政府債務如何治理日益成為一個亟需解決的問題，而監(jiān)管層也逐步形成了“開前門”“堵后門”雙管齊下的共識。“開前門”就是地方債券發(fā)行試點。2009年2月財政部發(fā)布《地方政府債券預算管理辦法（財預[2009]21號）》，開始推進地方政府債券發(fā)行改革，即“代發(fā)代還”模式，同年3月，全國兩會政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，用于部分緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，啟動了上海、浙江、廣東、深圳四省（市）地方政府自行發(fā)債試點，即“自發(fā)自還”模式，規(guī)定試點?。ㄊ校┰趪鴦赵号鷾实陌l(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。2013年，新增江蘇省和山東省作為試點地區(qū)。2014年5月，財政部提出在前期6個試點地區(qū)的基礎上，進一步增加北京市、青島市、江西省和寧夏回族自治區(qū)為試點地區(qū)，試點地方政府債券自發(fā)自還，在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。地方政府債券進入“自發(fā)自還”模式。同年8月《預算法》修改，正式以法律形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，且禁止地方政府及其所屬部門以任何其他方式舉借債務。

四是2015年至今，開“前門”力度逐步擴大，規(guī)范發(fā)展?jié)u成主流。2014年9月，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》，規(guī)定地方政府依法適度舉債權(quán)限及地方政府舉債融資機制，地方政府舉債采取政府債券方式，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。由此，地方政府專項債券被正式提出。隨后為加強地方政府債務管理，提高專項債券資金使用效率，規(guī)范專項債券的預算管理和發(fā)行行為，財政部相繼印發(fā)了一系列相關規(guī)定和管理辦法，專項債發(fā)展日臻成熟。專項債正式提出至今，其發(fā)展經(jīng)歷了起步階段、快速發(fā)展階段和成熟完善階段，各階段主要特征如下：

起步階段（2015年~2016年）：2015年新《預算法》實施后，專項債發(fā)行正式起步，在這一階段，專項債券的主要類型是置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。2015年~2016年，各年專項債券發(fā)行額分別為9744億元、25119億元，其中新增專項債券發(fā)行額分別為959億元、4037億元，新增專項債券發(fā)行額占當年專項債券發(fā)行額的比重分別為39.8%、16.1%。

快速發(fā)展階段（2017年~2019年）：2017年，財政部發(fā)布《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域開展專項債發(fā)行試點，2018年新增棚戶區(qū)改造專項債，自此土地儲備、棚改、收費公路成為專項債的主要投向。這一階段，專項債券尤其是新增專項債券發(fā)行額逐年迅速擴大，并重點聚焦土地儲備、政府收費公路和棚改領域。2017-2019年，各年專項債券發(fā)行額分別為19962億元、19459億元和25882億元，新增專項債券發(fā)行額分別為7937億元、13527億元和21487億元。其中，2017年土地儲備和收費公路專項債發(fā)行額2847億元，2018年土地儲備、收費公路和棚改專項債發(fā)行額9745億元，2019年土地儲備、收費公路和棚改專項債發(fā)行額15463億元[6]，分別占當年新增專項債券發(fā)行額的35.87%、72.04%和71.96%。同時，隨著早期部分專項債券的逐漸到期，為緩解地方政府債券償還壓力，2018年再融資專項債券開始發(fā)行，2018-2022年再融資專項債券發(fā)行額累計高達44500億元，占專項債券發(fā)行額的23.76%。

成熟完善階段（2019年末至今）：2019年9月，國務院召開常務會議，明確提出專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關領域、債務置換以及完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目，同時明確提出2020年專項債重點用于交通基礎設施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等7大領域。2021年進一步擴大支持范圍，在2020年7大領域基礎上新增國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程，2022年將新型基礎設施、新能源項目（納入能源項目大類）等納入支持范圍。至此，專項債重點支持領域擴大至10個，各年新增專項債券也主要投向這些重點領域，其中[7]，2020年新增專項債券用于7大領域的占比高達85.04%，2021年新增專項債券用于9大領域的占比為88.39%，2022年新增專項債券用于10大領域的占比為91.12%。

二、重要作用

專項債發(fā)行運用9年來，在穩(wěn)增長、防風險、促投資、擴內(nèi)需等方面發(fā)揮了重要作用，尤其是在三重壓力、疫情沖擊、財政支出增加等不利條件下，專項債在推動經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展起到了重要支撐作用。

（一）有效化解地方隱性債務風險

2008年以來，為應對國際金融危機帶來的經(jīng)濟下滑困局，國務院出臺“4萬億”刺激計劃，其中地方政府配套2.82萬億元。同時，在經(jīng)濟下行背景下，財政收入增速下行，各地政府紛紛成立融資平臺來完成配套融資。到2014年末，政府負有償還責任的債務余額達到15.4萬億元，是2010年末的2.3倍，其中，融資平臺占比達到了39%[8]，且90%以上是通過非政府債券方式舉借，資金成本較高、債務負擔較重、隱性債務風險持續(xù)積聚。地方債正式發(fā)行以來，地方政府債務中的債券占比持續(xù)上升，2015年底債券余額、專項債券余額占債務余額的比重分別為32.7%、6.6%，2023年11月底債券余額、專項債券余額占債務余額的比重達到了99.59%、60.96%。專項債的運用，有效降低了地方政府融資成本、緩解了地方政府債務壓力，推動地方政府債務管理規(guī)范化、透明化，有效防范化解地方政府隱性債務風險。

（二）有力推動區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定增長

隨著專項債發(fā)行規(guī)模的迅速擴大，專項債逐漸成為政府投資的重要資金來源，在推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上起著重要的作用。專項債主要通過政府直接投資、引導撬動社會資本、改善地區(qū)投資環(huán)境等方式推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。一是擴大政府直接投資。多年來，投資一直是我國經(jīng)濟增長的主要動力，專項債的發(fā)行和運用進一步擴大了地方政府直接投資規(guī)模，2015-2022年，全國累計新增專項債券發(fā)行額超過16萬億元，是這一時期固定資產(chǎn)投資增長的重要支撐。二是引導撬動社會資本投資。2019年下半年起，專項債資金可用于特定領域的重大項目資本金，當年利用專項債作為資本金項目的債券規(guī)模達到108.44億元，2020-2022年三年間，專項債用作項目資本金的規(guī)模逐年上升，分別達到2456億元、2596億元、2786億元，占當年新增專項債發(fā)行額的6.8%、7.3%、6.9%，有效發(fā)揮了政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。內(nèi)蒙古、浙江、江蘇等省份的分析報告也指出，專項債帶動社會投資、撬動比例均高于5倍以上[9]。三是改善地區(qū)投資環(huán)境。專項債的投向聚焦于交通、能源、環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等領域，極大改善了地區(qū)基礎條件和發(fā)展支撐，有助于提升各地區(qū)招商引資吸引力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動力，從而促進經(jīng)濟增長。

（三）有力支撐國家重大戰(zhàn)略實施

2019年起，專項債支持范圍進一步擴大，將京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設以及粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略納入重點支持領域。各地區(qū)紛紛圍繞國家重大戰(zhàn)略謀劃發(fā)行專項債，2019年，廣東省發(fā)行粵港澳大灣區(qū)相關專項債175.14億元，用于土地儲備、城市綜合發(fā)展、基礎設施互聯(lián)互通建設、生態(tài)環(huán)保建設等領域。2020年，河北省發(fā)行“京津冀協(xié)同發(fā)展專項債券”150億元，支持北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設。2022年，四川省、重慶市累計發(fā)行成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設專項債3133億元，支持出川高鐵、長江經(jīng)濟帶建設、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈總部基地、新型城鎮(zhèn)化基礎設施建設等雙城經(jīng)濟圈建設重點項目。這些專項債的發(fā)行運用，對國家重大戰(zhàn)略項目的加快建設起到了積極推動作用。

三、存在問題

專項債在經(jīng)過起步、快速發(fā)展、成熟完善發(fā)展階段后，已經(jīng)成為我國政府投資的重要融資渠道。但在梳理總結(jié)近幾年專項債發(fā)行運用情況時發(fā)現(xiàn)，專項債存在催生顯性債務風險、申報使用不合理造成資金資源浪費等一系列問題，需要加以關注。

（一）債務規(guī)模擴大推升償債風險

隨著專項債發(fā)行規(guī)模的迅速增長，地方政府債務發(fā)行速度和債務余額也處于高位運行，截至2023年末，地方政府債務余額達40.74萬億元，債務余額再創(chuàng)新高。其中，專項債余額為24.87萬億元，占比達到61.05%。2016-2023年，專項債余額的年均增速超過20%，是地方政府債務增長的主要來源之一。而專項債作為地方政府債務，需要地方政府承擔還本付息的責任，一定程度上推升了地方政府債務風險，主要體現(xiàn)在：一是總體償債風險呈上升趨勢。專項債本金依靠政府性基金收入、專項收入、發(fā)行專項債券等償還，利息依靠政府性基金、專項收入償還，其中政府性基金收入是主要還款來源[10]，而政府性基金收入主要來源于國有土地使用權(quán)出讓收入。但近年來，受經(jīng)濟下行、房地產(chǎn)政策調(diào)整等因素影響，國有土地使用權(quán)出讓收入增長收到較大影響，2016-2023年，國有土地使用權(quán)出讓收入和地方政府性基金收入年均增速分別僅有9%和9.39%[11]，遠低于專項債務余額年均增速。這一趨勢將加大專項債償債風險。二是再融資債券的大量發(fā)行導致風險逐年積聚。2018年起，為緩解專項資金還本壓力，各地開始發(fā)行再融資專項債，發(fā)行規(guī)模從2018年的1358億元增長到2023年的2.03萬億元，再融資專項債發(fā)行額占專項債發(fā)行額的比重從2018年的6.98%上升到2023年的33.96%。由于地方政府債務實行限額管理，在專項債限額總量控制的前提下，再融資專項債券發(fā)行比重快速上升，一方面擠占了新增專項債發(fā)行額度，影響了新增項目的融資需求，另一方面會導致債務風險逐年滾動積聚。

（二）專項債券資金使用存在偏差

在專項債發(fā)行使用過程中，中央和地方也認識到各地在專項債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督和管理上存在一定的問題，因此國務院、各地方政府在各年度的預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作中，對地方專項債券進行了抽查審計，發(fā)現(xiàn)存在項目“過度”包裝、資金閑置、資金違規(guī)使用、項目存在償還風險等問題。一是項目“過度”包裝問題。地方為盡可能多的爭取專項債支持，通過“無中生有”、虛報收入、低估成本、自求平衡等“過度”包裝方式，使得項目滿足專項債發(fā)行要求。審計署對2022年全國54個地區(qū)的審計發(fā)現(xiàn)，20個地區(qū)通過“過度”包裝項目發(fā)行專項債券198.21億元。“過度”包裝既浪費了專項資金，對于收益不足或無收益項目還會造成債券償還風險。二是資金閑置問題。地方政府因項目前期工作不足、項目安排不合理、項目進度滯后等原因，導致專項債資金到位后遲遲未被有效利用，從而產(chǎn)生閑置問題。審計署抽查審計發(fā)現(xiàn)，2019、2021年閑置時間超過1年的專項債券資金分別為132億元、217億元。三是資金違規(guī)利用問題。專項債發(fā)行的目的適用于特定領域的公益性項目，但部分地區(qū)在使用中存在違規(guī)利用問題，主要表現(xiàn)在將專項資金用于其他類型項目、用于負面清單項目、用于發(fā)放工資等經(jīng)常性支出等問題。審計署抽查審計發(fā)現(xiàn)，2020-2022年均存在違規(guī)利用問題，各年違規(guī)利用專項債券資金分別達到413.21億元、136.63億元、208.01億元。

（三）區(qū)域差異較大引致需求錯配

專項債券發(fā)行的基本依據(jù)是，在年度總債務限額確定后，財政部統(tǒng)籌考慮國家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項目建設需求、債務風險、地區(qū)財力等因素，提出分地區(qū)債務限額及當年新增債務限額方案。而現(xiàn)實狀況是，中西部等欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設需求和投資乘數(shù)效應往往更大，但地區(qū)財力較弱、負債率較高、償債風險較高，因此可獲得的專項債額度較低，這就導致了最需要專項債的地方獲得的額度反而更小。分省來看，2023年，新增專項債券發(fā)行額最多的是廣東?。ê钲谑校┑?633億元，最少的是青海省的47億元。2015年至2023年，合計新增專項債券發(fā)行額前五位的為廣東省、山東省、江蘇省、河北省、河南省，后五位的為內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。其中，廣東省合計新增專項債券發(fā)行額19723億元，西藏自治區(qū)同時期僅新增發(fā)行235億元，可見各地區(qū)間專項債發(fā)行量差異非常顯著。這種分配設計的初衷是為了使地方政府債務與償還能力相匹配，以控制債務風險，但也造成了與落后地區(qū)更需要加大投入的需求錯配，不利于縮小區(qū)域間差距。

四、優(yōu)化建議

當前我國推動經(jīng)濟進一步回升向好仍然存在一些困難和挑戰(zhàn)，有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。但經(jīng)濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，應當緊緊抓住投資這個關鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)優(yōu)化專項債的使用管理，充分釋放專項債穩(wěn)投資穩(wěn)增長的效能，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?；诖耍岢鋈缦聦Σ呓ㄗh：

（一）繼續(xù)發(fā)揮專項債對穩(wěn)增長的重要作用

實踐表明，專項債作為積極財政政策的重要手段，對于擴大有效投資、擴大內(nèi)需、穩(wěn)定增長具有顯著的推動作用，尤其是在當前我國經(jīng)濟下行壓力凸顯的形勢下，亟需用好專項債這一穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要抓手，充分發(fā)揮有效投資拉動經(jīng)濟增長的支撐作用。一是繼續(xù)支持國家重大戰(zhàn)略項目，適當優(yōu)化發(fā)行區(qū)域結(jié)構(gòu)。聚焦京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設等國家重大戰(zhàn)略，繼續(xù)發(fā)揮好專項債對重大戰(zhàn)略項目的支持作用，推動各項國家戰(zhàn)略取得標志性成果。同時，適當優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)，將推動西部大開發(fā)形成新格局、東北全面振興、中部地區(qū)加快崛起等國家戰(zhàn)略納入支持范圍，從而進一步推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是持續(xù)聚焦重點領域項目建設，合理擴大資金使用范圍。持續(xù)加大對市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、交通基礎設施、新型基礎設施、重大民生工程等項目建設支持力度，發(fā)揮專項債資金強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。同時，積極探索適當拓寬專項債支持領域，聚焦統(tǒng)籌發(fā)展與安全，合理支持關乎國計民生的糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、綠色低碳發(fā)展等領域項目建設。三是用好用足專項債資本金政策，引導撬動更多社會資本擴大投資。對于收益良好的項目，積極發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，鼓勵地方政府專項債券與市場化融資、民間投資等有機結(jié)合，財政政策和金融政策融合發(fā)力，提高項目的融資可得性，充分發(fā)揮地方政府專項債券資金杠桿作用，引導撬動更多社會資金，切實發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”的作用。

（二）持續(xù)加強專項債發(fā)行使用的風險管理

專項債具有的公開透明屬性、低融資成本和長周期有助于降低地方政府隱性債務風險，但在使用這一政策工具時，也要注重加強風險管理。一是適當控制專項債券發(fā)行總體規(guī)模，防止產(chǎn)生顯性債務風險。在當前專項債發(fā)行規(guī)模和債券余額快速增長的趨勢下，地方政府債務率也在快速上升，因此，專項債的發(fā)行規(guī)模和新增規(guī)模要充分考慮債務水平，堅持債券限額分配與債務風險相掛鉤，確保專項債期限與項目期限相匹配，嚴控高風險地區(qū)新增債券規(guī)模，避免產(chǎn)生顯性債務風險。二是著力提升專項債項目儲備和前期工作質(zhì)量，把好風險防控“入口”關。各地要圍繞專項債重點支持領域和方向，從本地實際發(fā)展需要出發(fā)，謀劃儲備一批高質(zhì)量項目，形成專項債儲備項目庫，這些項目需要具備“有資金支持要加快干、沒有資金支持也要繼續(xù)干”的特征。針對入庫項目，加快開展項目前期工作，尤其是要按照專項債資金使用要求，做好平衡測算等工作，并加快推進立項、環(huán)評、用地審批等前期工作，確保資金到位及時開展項目建設工作。此外，還需要強化負面清單管理，嚴格禁止專項債券資金投向領域禁止類項目。三是著力加強專項債券項目建設運營管理，把好風險防控“通道關”。持續(xù)完善專項債項目建設運營管理，敦促用債項目加快推進各項工作，確保債券資金發(fā)揮最大時間效益，避免資金閑置。嚴格監(jiān)控項目運營收益情況，對項目自身運營收入不足的，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理等措施，提高項目盈利能力，避免和減輕償債風險。

（三）多措并舉切實提升專項債的使用效能

為進一步提高專項債使用效能，有必要建立健全資金使用績效評價體系，建立結(jié)果為導向的專項債務預算績效管理體系，將績效理念融入到專項債務“借、用、還”全過程以及債務項目全生命周期管理中。一是明確專項債管理目標。各地方要堅持量力而行、盡力而為，按照舉債總量和償債能力相匹配的原則，履行好各級政府職責，適當舉借專項債務。二是明確專項債管理職責。省級政府是專項債券的舉債和發(fā)行主體，對專項債績效承擔總體責任，各級財政部門作為債務管理部門，各級行業(yè)主管部門、預算單位和項目單位作為項目使用者要對項目建設運行承擔主體責任。三是明確專項債績效指標體系。要制定出完整詳細且具有可執(zhí)行性的指標體系，確?？冃гu價落到實處。在績效目標的設置上，不僅要關注單個項目的績效，還要關注所有專項債項目的績效；需要建立全面績效管理的閉環(huán)鏈條，貫穿于項目運行的整個生命周期，對項目的立項、建設、運營、結(jié)果等全過程績效做出量化評價。

[1] 根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》》財庫〔2020〕43號

[2] 2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》對預算法作了第二次修正，對地方政府債務管理未做修正，因此本文仍然引用2014年《決定》。

[3] 甘肅省發(fā)行的是社會主義建設集資券，實際上與地方經(jīng)濟建設公債的性質(zhì)基本一致。

[4] 國家審計署：《全國地方政府性債務審計結(jié)果》（2011年第35號）

[5] 國家審計署“全國政府性債務審計結(jié)果（2013年第32號公告）”

[6] 2019年3項數(shù)據(jù)為聯(lián)合資信研究報告整理數(shù)據(jù)

[7] 2020-2022年數(shù)據(jù)來源于財政部政府債務研究和評估中心《地方政府債券市場報告》，作者整理

[8] 數(shù)據(jù)來源：全國地方政府性債務審計結(jié)果（2011年第35號）、全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調(diào)研報告（2015年）

[9] 資料來源于《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府專項債券收益情況的統(tǒng)計》；浙江、江蘇、湖南等省份《關于2022年全省和省級預算執(zhí)行情況及2023年全省和省級預算草案的報告》。

[10] 如《廣東省2022年預算執(zhí)行情況和2023年預算草案的報告》顯示，廣東省2023年級以后到期地方政府專項債券償還計劃中，償還資金來源均為政府性基金收入。

[11] 數(shù)據(jù)來源：財政部歷年財政收支情況，作者整理。

[12]2023年專項債券還本付息額為1-11月數(shù)據(jù)，12月數(shù)據(jù)尚未公布。

作者：

中國國際工程咨詢有限公司

周榮 郭建斌 鄭立 周茜

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