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　　聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會于2017年5月9日至11日在香港城市大學(xué)舉辦第二屆聯(lián)合國PPP國際論壇，主題是“通過以人為本及有效的PPP實踐聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展2030年議程”。聯(lián)合國各會員國政府部門、國際組織、工商企業(yè)、學(xué)術(shù)機構(gòu)等260余名代表出席了本次論壇，重點討論國際社會如何通過PPP模式，推動實施中國發(fā)起的“一帶一路”倡議。

　　5月9日論壇開幕當(dāng)天，大會特別安排舉辦“尋找一帶一路倡議中的最佳PPP項目”專題論壇。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士應(yīng)邀出席該主題的辯論交流。李開孟認(rèn)為，在中國即將在北京舉辦“一帶一路”國際論壇之際，我們在香港舉辦的聯(lián)合國PPP國際論壇討論如何尋找“一帶一路”倡議中的最佳PPP項目，核心要理清以下三個問題。

　　第一：我們需要尋找什么類型的PPP項目

　　聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會提出的“以人為本PPP”，強調(diào)公共服務(wù)提供的公平性，機會均等，減少碳排放及能源資源消耗，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，以人為先，通過PPP模式建立各利益相關(guān)方的合作伙伴關(guān)系，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。我認(rèn)為，聯(lián)合國所推動的PPP，是不同于我們傳統(tǒng)上對PPP概念的理解。就總體而言，目前存在對PPP理念的三種。

　　一是將PPP理解為改善政府采購公共服務(wù)質(zhì)量和效率的工具，重點關(guān)注以下問題：（1）聚焦于社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，目的是提高社會基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營融資的政府付費項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，政府根據(jù)私營部門提供公共服務(wù)的績效進行付費，私營部門通過政府付費取得初始投資的合理回報；（3）政府付費的依據(jù)主要是社會基礎(chǔ)設(shè)施的可用性，根據(jù)運營期的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）進行付費，私營部門不承擔(dān)市場需求風(fēng)險；（4）關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)能全面明確其產(chǎn)出要求（Outputs Specification），應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)特點和項目特征合理制定出量化清晰、正向激勵且具可操作性的績效指標(biāo)；（5）項目運作的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購的框架流程，強調(diào)政府采購的公開透明，合法有效；（6）特別強調(diào)如何節(jié)省政府采購公共服務(wù)的財政資金，強調(diào)對PPP模式采購方式與傳統(tǒng)的政府采購方式的采購費用進行比較，開展以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價；（7）重視財政資金用于PPP項目的資金約束及財政承受能力論證；（8）對于擬建項目是否應(yīng)該采用PPP模式，強調(diào)Value for Money（直譯為金錢的價值，我國通常翻譯為“物有所值”）的評價和“以金錢為本”，強調(diào)財政資金使用的質(zhì)量和效率。

　　二是將PPP理解為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率的工具，重點關(guān)注以下問題：（1）主要聚焦于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施，目的是提高經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營融資的使用者付費項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，通過使用者付費及必要的政府財政補貼取得投資回報；（3）通過特許經(jīng)營協(xié)議建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系；（4）強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。PPP模式成為引入專業(yè)性力量促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展的重要工具；（5）強調(diào)通過價格及收費制度的改革，完善公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價格形成機制，挖掘項目自身的經(jīng)濟價值，獲得項目的投資回報；（6）對于不具有完全市場生存能力的基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要財政資金予以補貼，但SPV必須承擔(dān)公共服務(wù)的市場需求風(fēng)險；（7）PPP項目的評價，首要關(guān)注的是項目自身的可行性研究及經(jīng)濟費用效益分析（CBA）或費用效果分析（CEA），而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價。對于需要財政補貼的項目，應(yīng)在項目經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上，需要進一步評價其財政承受能力；（8）項目評價強調(diào)“以經(jīng)濟發(fā)展為本”，強調(diào)Value for Economy的評價，強調(diào)擬建項目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出的貢獻。

　　三是將PPP理解為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，重點關(guān)注以下問題：（1）既聚焦于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施，又關(guān)注于社會基礎(chǔ)設(shè)施，目的是提高全部公共服務(wù)（包括經(jīng)濟性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)）供給的質(zhì)量和效率；（2）既包括使用者付費項目，也包括政府購買服務(wù)項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，通過使用者付費、政府財政補貼及購買服務(wù)，取得私營部門融資的投資回報；（3）強調(diào)通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種方式建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系；（4）強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)聯(lián)合國倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）做出貢獻；（5）強調(diào)PPP項目對社會發(fā)展、性別平等、消除貧困、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的影響，從代際公平的角度去審視PPP模式；（6）關(guān)注影響力投資（impact investment），以創(chuàng)造可測量的社會影響為主要目的，以改善社會民生或者通過投資行為實現(xiàn)正面的社會和環(huán)境效應(yīng)；（7）項目的可行性論證，首先要關(guān)注社會評價（Social Assessment）,在社會可行的基礎(chǔ)上進一步關(guān)注經(jīng)濟可行性（進行經(jīng)濟費用效益分析或費用效果分析）以及財政資金的使用效率評價；（8）強調(diào)以人為本，重視Value for People的評價，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展不得損害人類自身的發(fā)展。

　　聯(lián)合國歐經(jīng)會所尋找的最佳PPP，應(yīng)該是為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的PPP，是新一代PPP，代表著PPP模式的未來發(fā)展方向。

　　第二：為什么要從“一帶一路”倡議中去尋找這類項目

　　根本原因在于中國提出的“一帶一路”倡議，與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所體現(xiàn)的理念非常契合，從而使得“一帶一路”倡議為聯(lián)合國推動實施“以人為本PPP”新理念提供了難得的歷史機遇。主要體現(xiàn)在六個方面。

　　一是基礎(chǔ)設(shè)施在“一帶一路”建設(shè)中處于重要地位，而PPP項目所關(guān)注的恰是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供。PPP理念產(chǎn)生于西方市場經(jīng)濟國家，并為世界各國及國際組織所接受。PPP模式的實施理念、制度建設(shè)及操作流程，其本身就是西方發(fā)達國家為世界各國基礎(chǔ)設(shè)施項目實施所提供的一種公共產(chǎn)品，但其用戶卻主要集中于廣大發(fā)展中國家。中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)非常繁重，使得PPP模式在中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生很大的內(nèi)在需求。中國通過推動實施“一帶一路”倡議，使得這種需求進一步擴展到“一帶一路”沿線國家和地區(qū)。最近中國國家發(fā)改委征集到44個中國企業(yè)參與實施的“一帶一路”PPP項目，遍布五大洲25個國家，其中以亞洲國家為主，占比近60%；其次是歐洲，占比約25%。歐亞“一帶一路”PPP項目合計占比達到85%，涉及交通運輸、能源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，表明歐亞在“一帶一路”倡議下推動PPP合作很有潛力。

　　二是中國的一帶一路建設(shè)，強調(diào)遵循市場規(guī)則，不是傳統(tǒng)意義上的單方向的經(jīng)濟援助。“一帶一路”倡議強調(diào)通過體制機制創(chuàng)新，建立互利共贏的合作模式，將各個國家聯(lián)系起來。這種合作機制的建立，特別強調(diào)要借助于市場的力量，最大程度地調(diào)動各種資源，共同推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是依靠單一國家的財政資金援助。PPP模式最早產(chǎn)生于市場經(jīng)濟體制機制比較健全的英國，PFI模式就是強調(diào)要通過市場化的融資手段，進行私營部門融資，推動基礎(chǔ)設(shè)施項目的市場化運作。這就使得PPP模式成為在推動實施“一帶一路”倡議中，通過市場化手段促進基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重要手段。

　　三是中國發(fā)起推動的“一帶一路”倡議，強調(diào)“共商共建共享”，不是中國要唱“獨角戲”，強調(diào)要打造利益高度融合的命運共同體，通過建立平等互利的合作伙伴關(guān)系，共同協(xié)商、共同建設(shè)、共享成果，這些思路框架與PPP模式的運作理念高度契合。通過引入PPP模式，有利于建立各利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系，使得世界各國在參與“一帶一路”倡議的具體項目協(xié)商和建設(shè)的同時，通過PPP合作機制確保參與各方管控風(fēng)險、共同受益。

　　四是中國提出的“一帶一路”倡議強調(diào)包容性發(fā)展，強調(diào)合作伙伴并不局限于“一帶一路”沿線60多個國家，而是以開放的心態(tài)接納全世界，其本質(zhì)是全球視野下的國際合作的倡議，是中國提出的在合作共贏的理念下推進的全球治理方案。凡是認(rèn)可“一帶一路”理念的國家和地區(qū)，中國都愿意與其開展合作。這些開放包容的理念與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所倡導(dǎo)的“以人為本PPP”理念高度契合，并為PPP模式在“一帶一路”倡議下的推廣應(yīng)用創(chuàng)造了巨大的合作課件。

　　五是中國提出的“一帶一路”倡議強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，要求“一帶一路”項目及各種議程必須符合生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、社會和諧等要求，與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致。“一帶一路”倡議有力地支持了聯(lián)合國所倡導(dǎo)的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，包括消除饑餓、貧困、能源和水供給、衛(wèi)生、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)城市建設(shè)、和平與安全以及全球合作等目標(biāo)的實現(xiàn)。這些目標(biāo)正是“以人為本”PPP所努力追求的。

　　六是“一帶一路”倡議尋求完善全球治理，強調(diào)以市場化的手段，建立平等互利的合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)共同繁榮的發(fā)展目標(biāo)，不僅重視基礎(chǔ)設(shè)施合作，更重視人與人的聯(lián)結(jié)，通過多邊合作以幫助各國分享共贏成果。這與PPP所強調(diào)的推進體制機制改革目標(biāo)契合。

　　第三：如何通過“一帶一路”倡議有效尋找這類項目

　　聯(lián)合國所倡導(dǎo)的新一代PPP理念，對PPP項目的運作提出了非常高的要求，是PPP項目運作理念的重大創(chuàng)新。以英國所提出的PFI模式為基礎(chǔ)所形成的第一代PPP模式，是西方發(fā)達國家為現(xiàn)代PPP理念的形成為世界做出的貢獻，開啟了現(xiàn)代PPP核心理念的建立及運作體系的形成，因其存在改善財政資金支付方式，節(jié)省公共部門支出等內(nèi)在動因，很容易被世界各國及國際組織所接受。以中國為代表的發(fā)展中國家，在系統(tǒng)總結(jié)法國所提出的傳統(tǒng)的特許經(jīng)營理念和英國PFI模式所體現(xiàn)的現(xiàn)代PPP核心理念的基礎(chǔ)上，進行吸收創(chuàng)新，正在無意識地創(chuàng)造和實踐第二代PPP，成為以PPP模式推動經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，是中國為世界范圍的PPP模式創(chuàng)新所做出的貢獻。從第一代過渡到第二代，強調(diào)應(yīng)將財政資金視為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的手段，不能拘泥于財政支付能力而限制各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)要通過PPP模式所建立的合作伙伴關(guān)系，推動各地區(qū)調(diào)動各種經(jīng)濟資源，構(gòu)建市場化的投資回報機制，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展，因這種理念契合了各地區(qū)謀求經(jīng)濟快速發(fā)展的內(nèi)在動因，其推廣應(yīng)用往往并不困難，目前應(yīng)進行有意思地引導(dǎo)和規(guī)范。第三代PPP追求人的發(fā)展，強調(diào)社會和諧，關(guān)注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平，是聯(lián)合國引領(lǐng)未來PPP發(fā)展方向的重大行動。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導(dǎo)的第三代PPP，受到發(fā)展階段等復(fù)雜因素的限制，這個轉(zhuǎn)換過程將是非常困難的。聯(lián)合國目前通過制定PPP國際標(biāo)準(zhǔn)等方式積極引導(dǎo)推動向新一代PPP過渡，中國是積極的推動者和參與者。中國的“一帶一路”倡議為聯(lián)合國在世界各國推動實施新一代PPP模式提供了難得的歷史性機遇。因此，應(yīng)進行系統(tǒng)謀劃、動員各方面的力量，推動實施新一代PPP理念扎實落地，具體包括如下六條路徑。

　　一是將通過“一帶一路”倡議尋找符合新一代PPP理念的最佳PPP實踐納入聯(lián)合國推動PPP項目建設(shè)的行動計劃。聯(lián)合國已經(jīng)將以人為本PPP作為實現(xiàn)其2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要抓手，因此也應(yīng)將中國所倡導(dǎo)，并被國際社會廣發(fā)認(rèn)可的“一帶一路”倡議及踐行新一代PPP理念的項目實踐納入聯(lián)合國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要框架，納入聯(lián)合國推行新一代PPP理念的行動計劃。

　　二是以新一代PPP理念推動多邊合作。國際合作層面的重大基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施涉及因素復(fù)雜，應(yīng)發(fā)揮聯(lián)合國歐經(jīng)會及亞太經(jīng)社會等機構(gòu)推動多邊合作的優(yōu)勢，推動中國建立納入亞歐合作多邊框架網(wǎng)絡(luò)體系，彌補目前中國與眾多國家及國際組織推動雙邊合作的不足。在多邊合作的框架體系下啟動編制歐亞新一代PPP項目合作規(guī)劃。

　　三是抓好新一代PPP項目示范。新一代PPP理念及運作框架尚處于進一步探索研究和不斷完善的過程之中，缺乏成熟經(jīng)驗，因此當(dāng)前階段應(yīng)特別重視推動做好符合以人為本要求的PPP項目建設(shè)示范工作，強調(diào)PPP示范項目必須符合資源、環(huán)境、減貧等多重目標(biāo)要求，提出“一帶一路以人為本PPP項目”評價的具體標(biāo)準(zhǔn)，篩選符合聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP項目，向全球各類金融機構(gòu)進行推介，形成宣傳和實踐新一代PPP理念的國際氛圍。

　　四是做好典型案例的總結(jié)。從世界范圍看，PFI模式在英國的誕生并催生出現(xiàn)代意義的第一代PPP，目前已有20多年的歷史?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出，也有數(shù)十年的歷史。總結(jié)世界范圍內(nèi)新型PPP項目的最佳實踐案例，可以為“一帶一路”PPP項目實踐提供重要借鑒。目前中國正積極推動開展這項工作，聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

　　五是促進對話交流。以人為本PPP模式強調(diào)利益相關(guān)者的參與，強調(diào)溝通協(xié)調(diào)，合作共贏。要發(fā)揮聯(lián)合國系統(tǒng)特別是UNECE等機構(gòu)的作用。建議在聯(lián)合國歐經(jīng)會與中國國家發(fā)改委戰(zhàn)略合作的框架體系下，成立“一帶一路PPP國際專家咨詢委員會”，為國際范圍的PPP專家建立對話交流平臺，攜手打造推動新一代PPP模式應(yīng)用的“智力絲綢之路”。

　　六是以新一代PPP模式推動新型全球化。中國是全球化的受益者，同時也是全球化的堅定維護者。傳統(tǒng)的全球化運作模式正在受到挑戰(zhàn)。在全球經(jīng)濟疲軟、逆全球化思潮愈盛行的背景下，在“一帶一路”倡議下推動“以人為本”PPP理念，對于理念更新，加強溝通協(xié)調(diào)，改善全球治理，促進共同繁榮起到“穩(wěn)定器”的重要作用，是推動新型全球化的重要嘗試。通過新一代PPP的推廣應(yīng)用，保障參與各方實現(xiàn)合作共贏，打造更加公平的世界經(jīng)濟新秩序，是PPP模式為推動相關(guān)領(lǐng)域改革創(chuàng)新所做出的重要貢獻。

　　中咨公司研究中心主任李開孟博士（左起第五）在“尋找‘一帶一路’倡議中的最佳PPP項目”平行論壇中，闡述三代PPP劃分的思想