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摘要

8月13日，辛里奇基金會貿(mào)易政策主管黛博拉·埃爾姆斯發(fā)表文章《特朗普如何塑造21世紀美國貿(mào)易政策》。文章指出，特朗普第一個任期以貿(mào)易為主導，主要是將美國的國家和安全利益置于前沿和中心位置，將貿(mào)易作為美國外交和戰(zhàn)略政策的武器，但現(xiàn)在已“根植”在華盛頓兩黨、兩院和長期政策制定中。因此，在評估美國貿(mào)易和經(jīng)濟政策制定方式的急劇轉(zhuǎn)變時，有五點轉(zhuǎn)變值得注意，其始于特朗普政府時期，并在拜登政府時期延續(xù)。

正文

 隨著即將到來的美國總統(tǒng)選舉的民調(diào)結(jié)果愈發(fā)緊張，貿(mào)易觀察人士正密切關(guān)注唐納德·特朗普總統(tǒng)第一任期的經(jīng)驗教訓以及他重返白宮的計劃。特朗普代表著與過去美國貿(mào)易政策做法的徹底決裂，但他對國內(nèi)普遍情緒的利用程度足夠深，以至于他的許多政策在拜登總統(tǒng)任期內(nèi)得以延續(xù)，而且無論誰入主白宮，他的政策似乎都將繼續(xù)下去。

貿(mào)易和經(jīng)濟是特朗普議程的核心。多年來，他對許多其他議題的立場發(fā)生了變化，但他始終專注于貿(mào)易。這是他擔任總統(tǒng)之前就存在的一個目標。1987年，他在《紐約時報》上刊登了一整頁廣告，抗議當時他認為不公平的貿(mào)易行為，尤其是日本的貿(mào)易行為，他認為這種行為削弱了美國。這已經(jīng)預示了他后來擔任總統(tǒng)時將采取的提高關(guān)稅的舉措。

特朗普就任總統(tǒng)后，貿(mào)易政策成為“特朗普政策指南針的四個要點”之一。事實證明，這一貿(mào)易指南針非常耐用，他和他的團隊對美國政策做出的許多改變在他離開白宮后仍然有效。特朗普政府為重新定位美國長期政策制定而采取的立場現(xiàn)在似乎已“根植”在華盛頓的決策中。

在評估美國貿(mào)易和經(jīng)濟政策制定方式的急劇轉(zhuǎn)變時，有幾點值得注意，這種轉(zhuǎn)變始于特朗普時期，并在拜登時期基本延續(xù)。這些包括

1.推動白宮和行政部門的貿(mào)易政策；

2.重新使用單邊貿(mào)易工具；

3.重新制定貿(mào)易政策以適應經(jīng)濟戰(zhàn)；

4.與經(jīng)濟盟友的關(guān)系發(fā)生變化；

5.貿(mào)易利益與國家安全利益相混淆；

6.全球貿(mào)易體系多邊規(guī)則制定削弱。

特朗普在實施貿(mào)易議程方面之所以有效，得益于美國政治制度的特殊性。盡管美國憲法明確賦予國會管理稅收（以及關(guān)稅）的權(quán)力，但美國總統(tǒng)和行政部門在貿(mào)易和經(jīng)濟問題上仍有很大的回旋余地。自2017年1月，特朗普上任第一天單方面宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）以來，美國貿(mào)易政策在很大程度上是由白宮推動的，國會對此沒有施加太大壓力。

在拜登政府的領(lǐng)導下，貿(mào)易政策繼續(xù)由行政部門制定。拜登和特朗普一樣，繞過國會就貿(mào)易和經(jīng)濟問題發(fā)布了一系列行政命令。他進一步將貿(mào)易政策制定權(quán)集中在白宮，而美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）的作用則大大受限。美國商務部在印太經(jīng)濟繁榮框架（IPEF）中發(fā)揮了核心作用，該框架要求調(diào)整美國國內(nèi)政策流程，以允許美國商務部參與國際談判。

其次，特朗普選擇了里根政府的貿(mào)易律師兼高級貿(mào)易官員羅伯特·萊特希澤擔任美國貿(mào)易代表，萊特希澤對美國政治和政策制定體系有著豐富的知識和經(jīng)驗。萊特希澤與彼得·納瓦羅和威爾伯·羅斯等其他顧問一起制定了許多美國法規(guī)和政策，這些法規(guī)和政策在很大程度上已經(jīng)擱置了數(shù)年甚至數(shù)十年。萊特希澤被任命為美國貿(mào)易代表后，得以重啟國內(nèi)工具，例如有關(guān)不公平貿(mào)易行為的第301條款或有關(guān)國家安全的第232條款。

同樣，拜登政府繼續(xù)使用了許多這些具體的工具。對鋼鐵和鋁征收的232條款關(guān)稅仍然有效，對中國產(chǎn)品的301條款關(guān)稅也是如此。拜登于2024年7月20日通過公告宣布了新的鋼鐵232條款申請。2024年8月，還對一組新的中國產(chǎn)品征收了301條款關(guān)稅。

特朗普最初貿(mào)易議程的第三個重要領(lǐng)域是對貿(mào)易政策目的的重大重新評估。301條款或232條款等工具被用來實現(xiàn)其目標，其根源在于美國正在經(jīng)歷一場經(jīng)濟戰(zhàn)。特朗普的論點被萊特希澤巧妙運用和實施，他認為過去的做法尤其是貿(mào)易協(xié)定的使用以及他們認為過去政府未能妥善執(zhí)行這些協(xié)定的做法，加速了美國的衰落。

雖然拜登執(zhí)政期間大部分政策調(diào)整都得以實施，但特朗普的一項關(guān)鍵指標被取消了。特朗普將雙邊貿(mào)易逆差的規(guī)模視為衡量美國是否從貿(mào)易中獲益的標準。與美國存在大量商品貿(mào)易逆差的國家被認為采用了不恰當?shù)馁Q(mào)易做法。

圖1和圖2顯示，盡管特朗普重新調(diào)整貿(mào)易政策并重點關(guān)注雙邊貿(mào)易逆差，但除非疫情扭曲趨勢，否則美國貿(mào)易流并沒有持續(xù)響應特朗普政府的政策。

特朗普對貿(mào)易政策的調(diào)整包括改變與合作伙伴和盟友的關(guān)系。特朗普在與外國政府，包括關(guān)鍵人物打交道時被稱為交易型。

特朗普對貿(mào)易和經(jīng)濟領(lǐng)域長期存在的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系表現(xiàn)出的普遍漠視也意味著，他的大部分努力都是單方面的，而不是通過建立志同道合的合作伙伴聯(lián)盟來實現(xiàn)的。美國單方面裁定不公平貿(mào)易行為的301條款就是一個很好的例子。在特朗普執(zhí)政之前的幾十年里，301條款一直存在，但美國政府并未使用，因為它被多邊主義取代，成為應對貿(mào)易挑戰(zhàn)的更強大、更持久的解決方案。

特朗普和301條款復活的策劃者萊特希澤則沒有這樣的顧慮。301條款被用來作為對中國進口產(chǎn)品分四批提高關(guān)稅的理由，自2018年3月開始。多種產(chǎn)品的關(guān)稅最高上漲了25%。

2018年1月，美國對中國商品的平均關(guān)稅為3.1%。兩年內(nèi)，平均關(guān)稅躍升至21%，隨后在與中國達成第一階段雙邊協(xié)議后，于2020年3月略微下降至19.3%。在同一時期，中國將對美國進口商品征收的原8%關(guān)稅稅率上調(diào)至21.8%，最終穩(wěn)定在21.3%。拜登執(zhí)政期間，關(guān)稅作為“合法化”貿(mào)易政策工具的復興仍在繼續(xù)。

特朗普執(zhí)政時期政策的第五個變化是將國家安全與經(jīng)濟融合在一起。現(xiàn)代全球貿(mào)易體系是在第二次世界大戰(zhàn)后建立的，在戰(zhàn)爭和沖突時期一直有管理貿(mào)易的例外規(guī)定。然而，特朗普將國家安全與貿(mào)易的融合推向了全新的高度。出口管制、經(jīng)濟制裁、投資篩查，以及以國家安全為由采取貿(mào)易行動的做法激增。拜登繼續(xù)推行類似的政策。

最后，盡管歷屆美國總統(tǒng)都利用多邊貿(mào)易體系，尤其是世界貿(mào)易組織（WTO），來管理全球經(jīng)濟關(guān)系，但特朗普卻對這種努力持悲觀態(tài)度。他的團隊特別關(guān)注WTO的爭端解決機制，擴大并鞏固了奧巴馬政府時期對這個全球貿(mào)易機構(gòu)日益增長的反感。奧巴馬政府指責WTO越權(quán)，開始阻撓上訴機構(gòu)的繼任者任命。特朗普加速了封鎖，導致WTO崩潰。

盡管拜登表現(xiàn)出更愿意與其他國家合作的意愿，但他的團隊仍在繼續(xù)阻礙重振或改革世貿(mào)組織爭端解決程序的努力。美國曾支持在2017年利用多邊解決方案在世貿(mào)組織的關(guān)鍵利益領(lǐng)域取得進展，但此后一直拒絕支持在電子商務和投資便利化等議題上取得成果。

特朗普的許多行動被視為與美國過去的做法截然不同。他的競選口號“讓美國再次偉大”或許最好地體現(xiàn)在他的貿(mào)易政策議程中，該議程將美國的國家和安全利益置于前沿和中心位置，并將進入美國國內(nèi)經(jīng)濟作為實現(xiàn)一系列更廣泛目標的工具。盡管許多人曾預計拜登將恢復更“正常”的政策，即在多邊環(huán)境中與外國協(xié)同合作，但拜登樂于保留一套更強硬和單邊的貿(mào)易政策，甚至在某些情況下擴大這些政策。特朗普不同尋常的貿(mào)易指南針重新設定了美國的貿(mào)易政策，而且已經(jīng)比預期的更加持久。