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國(guó)內(nèi)外生態(tài)券制度研究與應(yīng)用啟示

石緞花 劉怡可 車(chē)璐

摘要：生態(tài)券制度是一種正在探索中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，其內(nèi)涵和外延無(wú)論在理論還是實(shí)踐層面都尚未定型，學(xué)術(shù)和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ζ淅斫庖灿休^大差異。本文以澳大利亞生物多樣性銀行、美國(guó)濕地銀行以及德國(guó)生態(tài)賬戶等國(guó)外生態(tài)劵制度實(shí)踐和浙江麗水云和縣“土地出讓+生態(tài)劵”機(jī)制、福建南平的森林生態(tài)銀行等國(guó)內(nèi)生態(tài)劵制度探索為例進(jìn)行研究?？偨Y(jié)來(lái)看，基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)踐探索，生態(tài)券制度可以通過(guò)搭建市場(chǎng)化多元化生態(tài)產(chǎn)品交易體系，將生態(tài)券作為標(biāo)的物，通過(guò)細(xì)化具體的內(nèi)容和形式，系統(tǒng)構(gòu)建基于生態(tài)保護(hù)修復(fù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)券制度；生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)；生物多樣性銀行；濕地銀行；生態(tài)賬戶

一、生態(tài)券制度研究的基本情況

生態(tài)券的提法在國(guó)內(nèi)外均有出現(xiàn)，且不同研究中其內(nèi)涵和外延差異較大。國(guó)際上的生態(tài)券又稱(chēng)綠色生態(tài)代金券（Ecocheques），是由公司為了減稅而發(fā)放給員工的福利券，用于購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，比如帶有歐盟的新能源節(jié)能標(biāo)簽家電或帶有A+、A++和A+++標(biāo)簽的舊能源家電。在國(guó)內(nèi)，“生態(tài)券”一詞首先出現(xiàn)在區(qū)域間財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償制度中，是一種由政府管理、發(fā)放的地方債券，并專(zhuān)門(mén)用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。除此之外，國(guó)外的生態(tài)信用、生態(tài)積分、可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)以及國(guó)內(nèi)的地票、碳票、生態(tài)指標(biāo)交易等即使沒(méi)有以生態(tài)券命名，也可以認(rèn)為是生態(tài)券的范疇?？梢哉f(shuō)，生態(tài)券制度處于不斷完善和創(chuàng)新中。近幾年，在我國(guó)生態(tài)券常被學(xué)者以及地方政府視為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化交易載體。

鄒朝暉等曾對(duì)基于“生態(tài)券”的生態(tài)用地占補(bǔ)平衡機(jī)制進(jìn)行研究。文章認(rèn)為“生態(tài)券”是生態(tài)用地占補(bǔ)平衡市場(chǎng)化交易的媒介，是一種通過(guò)相應(yīng)措施將高生態(tài)潛力區(qū)域修復(fù)成高生態(tài)價(jià)值區(qū)域后，因區(qū)域生態(tài)價(jià)值提高而形成的能夠在交易平臺(tái)直接交易的指標(biāo)。作者認(rèn)為該制度構(gòu)建思路為：在法律法規(guī)等頂層制度要求強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)用地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃識(shí)別區(qū)域內(nèi)高生態(tài)價(jià)值區(qū)和高生態(tài)潛力區(qū)，建立以高生態(tài)潛力區(qū)為基礎(chǔ)的生態(tài)用地補(bǔ)償?shù)貕K庫(kù)，同時(shí)通過(guò)制定明確參與主體權(quán)責(zé)利、激勵(lì)性和約束性政策，以及生態(tài)積分量化細(xì)則、“生態(tài)券”交易規(guī)則、補(bǔ)償實(shí)施方案等具體實(shí)施細(xì)則，最終由“生態(tài)券”交易平臺(tái)按照既定規(guī)則組織實(shí)施“生態(tài)券”交易，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)用地占補(bǔ)平衡。

韓博等對(duì)基于國(guó)土空間整治修復(fù)的生態(tài)券理論解析與制度設(shè)計(jì)開(kāi)展了研究，在該研究中，生態(tài)券是特定生態(tài)單元生態(tài)功效變化程度的價(jià)值量化，生態(tài)券制度是對(duì)生態(tài)券生產(chǎn)、應(yīng)用、交易、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等進(jìn)行管理的政策體系。生態(tài)券制度設(shè)計(jì)的總體思路是以國(guó)土整治為生態(tài)券實(shí)施對(duì)象、以占補(bǔ)平衡為需求驅(qū)動(dòng)、以生態(tài)補(bǔ)償為建設(shè)目標(biāo)，以集成生態(tài)系統(tǒng)功能、投入、耗散的生態(tài)功效框架為生態(tài)券測(cè)算依據(jù)，以國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)潛力評(píng)價(jià)引導(dǎo)生態(tài)券價(jià)值修正，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目尺度保護(hù)修復(fù)的整體生態(tài)價(jià)值的量化。生態(tài)券測(cè)算包括區(qū)域背景設(shè)定、項(xiàng)目尺度計(jì)算、區(qū)域系數(shù)修正三個(gè)步驟，銜接國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)管理流程中區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。

廣東省國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司與廣東省國(guó)地資源與環(huán)境研究院曾開(kāi)展過(guò)生態(tài)券制度的研究。其研究同樣是基于生態(tài)用地占補(bǔ)平衡，保證整個(gè)區(qū)域自然資源的總體生態(tài)價(jià)值不降低。其目的是鼓勵(lì)各級(jí)政府部門(mén)或社會(huì)主體在規(guī)劃的擬補(bǔ)償生態(tài)用地范圍內(nèi)先行開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國(guó)土綠化工作，驗(yàn)收后提升的生態(tài)價(jià)值形成可在市內(nèi)跨區(qū)交易的指標(biāo)，即生態(tài)券；用于建設(shè)項(xiàng)目占用森林、濕地、海洋自然岸線等自然資源的替代補(bǔ)償，助力推動(dòng)生態(tài)空間保量提質(zhì)。

可以說(shuō)，目前國(guó)內(nèi)對(duì)生態(tài)券的定義和應(yīng)用場(chǎng)景并沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)。理想中的生態(tài)券可以反映生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益關(guān)系，將生態(tài)產(chǎn)品供給能力進(jìn)行量化并作為一種典型的市場(chǎng)化的交易載體，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐角度，各地并未完全按照學(xué)術(shù)研究的相關(guān)思路，而是自行展開(kāi)了實(shí)踐和探索。

二、國(guó)外典型生態(tài)券制度應(yīng)用

（一）澳大利亞新南威爾士州生物銀行

澳大利亞新南威爾士積極推行遵循生物多樣性中和原理的“生物多樣性銀行”（NSW Bio-Banking），并且在2017年頒布了《生物多樣性保護(hù)法2016》對(duì)該制度的實(shí)施予以保障。首先，該銀行設(shè)立的目的在于呼吁市場(chǎng)保護(hù)生物多樣性價(jià)值，減少對(duì)生物多樣性的影響，并力求實(shí)現(xiàn)“生物多樣性的零凈損失”。其次，該銀行本質(zhì)上依然是一個(gè)交易平臺(tái)，其交易的基礎(chǔ)是“生態(tài)信用”，主要包括“生態(tài)系統(tǒng)信用”與“物種信用”兩種。為鼓勵(lì)銀行運(yùn)行，配套了生物多樣性補(bǔ)償計(jì)劃，其目標(biāo)是一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響可以由場(chǎng)地外另一塊被稱(chēng)為“生物多樣性銀行場(chǎng)地”的土地加以中和（抵消）。

1.運(yùn)行機(jī)制

NSW生物多樣性銀行中的關(guān)鍵主體為“提議人”與“地主”，提議人是從事開(kāi)發(fā)或清理活動(dòng)的人，是生態(tài)信用的購(gòu)買(mǎi)方，主要指開(kāi)發(fā)商；地主是土地?fù)碛腥嘶蛩姓?，是生態(tài)信用的出售方。首先，提議人需確定補(bǔ)償計(jì)劃是否適用于某項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。若適用，則需聘請(qǐng)“認(rèn)證評(píng)估師”按照Biodiversity Assessment Method（簡(jiǎn)稱(chēng)“BAM”）生物多樣性評(píng)估方法評(píng)估其項(xiàng)目。評(píng)估師須編制生物多樣性評(píng)估報(bào)告并計(jì)算補(bǔ)償建設(shè)活動(dòng)對(duì)生物多樣性殘余影響所需的生態(tài)信用的數(shù)量與種類(lèi)。評(píng)估結(jié)果與報(bào)告是提議人提交建設(shè)申請(qǐng)的一部分。此后，權(quán)威機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)提議人的項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估并決定是否批準(zhǔn)。若批準(zhǔn)，則提議人需按規(guī)定履行自身義務(wù)。履行義務(wù)的方式有兩種，一是在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)同類(lèi)生態(tài)信用進(jìn)行補(bǔ)償，二是確定其信用義務(wù)的成本并將錢(qián)支付給“生物多樣性保護(hù)基金”。其次，土地所有者須進(jìn)行資格標(biāo)準(zhǔn)確定，聘請(qǐng)“認(rèn)證評(píng)估師”對(duì)其所有土地進(jìn)行評(píng)估并計(jì)算生態(tài)信用，隨后與保護(hù)信托機(jī)構(gòu)簽訂生物多樣性管理協(xié)議并出售生態(tài)信用。生態(tài)信用的交易價(jià)格由市場(chǎng)供需關(guān)系確定，取決于土地所有者和信用購(gòu)買(mǎi)者之間的協(xié)商。

2.生態(tài)信用的核算

BAM方法可用于評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目用地和生物多樣性銀行用地的生物多樣性價(jià)值變化。在該方法中，計(jì)量生物多樣性的生態(tài)信用分為兩類(lèi)：一是生態(tài)系統(tǒng)信用，用于衡量對(duì)受威脅生態(tài)群落和瀕危物種的棲息地影響的補(bǔ)償需求；二是物種信用，用于衡量對(duì)受威脅物種個(gè)體或棲息地范圍影響的補(bǔ)償需求。生物多樣性價(jià)值包括三個(gè)維度：土地的景觀價(jià)值、土地上的原生植被價(jià)值和土地上的受威脅物種價(jià)值。必須評(píng)估的特定屬性包括該用地在景觀中的重要性及其連通作用，建設(shè)用地內(nèi)的原生植被的范圍、類(lèi)型和生長(zhǎng)條件，以及受威脅物種個(gè)體或棲息地范圍影響等。

為了方便起見(jiàn)，銀行利用生物多樣性信息數(shù)據(jù)庫(kù)以及生物多樣性評(píng)估方法確定了“生物多樣性計(jì)算器”以進(jìn)行信用的計(jì)算。

3.生物多樣性信托基金

生物多樣性銀行建立了以生態(tài)信用為標(biāo)的物的交易市場(chǎng)，與本州范圍內(nèi)有生物多樣性價(jià)值的土地所有者和開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議，進(jìn)行生態(tài)信用的交易，生物多樣性保護(hù)信托負(fù)責(zé)管理生物多樣性保護(hù)基金。比如森林經(jīng)營(yíng)者可以向破壞森林生物多樣性的企業(yè)出售生態(tài)信用額度，以此作為森林經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的資金來(lái)源，這些信用將被記錄在環(huán)境與遺產(chǎn)局（Office of Environment and Heritage，簡(jiǎn)稱(chēng)“OEH”）的登記簿上，“繳存資金”將轉(zhuǎn)移到生物多樣性保護(hù)信托基金。除了購(gòu)買(mǎi)生態(tài)信用額度外，企業(yè)也可以選擇直接通過(guò)向生物多樣性保護(hù)信托付費(fèi)，履行他們?cè)陂_(kāi)發(fā)許可條件下的補(bǔ)償義務(wù)。對(duì)于多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種履行義務(wù)的方式更快、更便捷。此外，生物多樣性信用額度也可以出售給有意愿投資保護(hù)生物多樣性的社會(huì)組織和政府。

（二）美國(guó)濕地緩解銀行

美國(guó)的濕地緩解銀行是一種監(jiān)管驅(qū)動(dòng)下的市場(chǎng)，以濕地信用為標(biāo)的物進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)。濕地緩解銀行的發(fā)起人通過(guò)保護(hù)濕地創(chuàng)造濕地信用，然后將濕地信用以市場(chǎng)價(jià)格出售給會(huì)對(duì)濕地造成破壞的開(kāi)發(fā)者，并從中盈利。自1990年起美國(guó)濕地緩解銀行數(shù)量不斷增長(zhǎng)，至今已有1500多個(gè)，范圍基本覆蓋各州，在濕地保護(hù)中發(fā)揮著重要作用。

1.運(yùn)行機(jī)制

美國(guó)濕地銀行的主要利益相關(guān)方為濕地緩解銀行發(fā)起人、濕地開(kāi)發(fā)者以及濕地緩解銀行審核小組（Mitigation Bank Review Team，簡(jiǎn)稱(chēng)“MBRT”）。濕地銀行發(fā)起人（濕地信用的賣(mài)方）主要是私人企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性組織等。他們需要首先向MBRT提交計(jì)劃書(shū)草案，通過(guò)審核后簽署協(xié)議并按內(nèi)容履約，建設(shè)濕地緩解銀行，創(chuàng)造濕地信用，獲得收益。濕地開(kāi)發(fā)者（濕地信用的買(mǎi)方）通常是從事開(kāi)發(fā)活動(dòng)、對(duì)濕地造成破壞的開(kāi)發(fā)者。開(kāi)發(fā)前，必須盡可能選擇避免破壞濕地或?qū)⑵茐淖钚』姆桨?，?duì)于那些無(wú)法避免且已經(jīng)最小化的不良影響，需要購(gòu)買(mǎi)濕地信用進(jìn)行等效補(bǔ)償。濕地緩解銀行審核小組由美國(guó)環(huán)保署、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府及地方政府等構(gòu)成，負(fù)責(zé)審核賣(mài)方提交的計(jì)劃書(shū)草案，對(duì)銀行協(xié)議書(shū)的履約和濕地信用進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)也負(fù)責(zé)監(jiān)督濕地開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

2.核算方法

濕地信用價(jià)值的確認(rèn)是濕地緩解銀行交易的核心內(nèi)容，主要有基于面積與功能的兩種確認(rèn)方法?；诿娣e的方法指通過(guò)測(cè)量濕地面積，按不同比率折算濕地信用，影響因素包括濕地類(lèi)型和濕地保護(hù)方式；基于功能的方法是通過(guò)評(píng)估補(bǔ)償性濕地的生態(tài)功能進(jìn)行測(cè)算，例如佛羅里達(dá)州使用的是UMAM評(píng)估方法（The Uniform Mitigation Assessment Method，簡(jiǎn)稱(chēng)“UMAM”）。該方法先對(duì)待評(píng)估的濕地單元的景觀條件、水文條件和群落結(jié)構(gòu)進(jìn)行定性描述，然后對(duì)生態(tài)功能指標(biāo)進(jìn)行打分，以此定濕地信用。基于面積的方法比較簡(jiǎn)單、粗略；基于功能的方法雖然相對(duì)復(fù)雜，但是較為精準(zhǔn)。濕地緩解銀行的濕地信用的具體測(cè)算方法各有差異，每家銀行確定濕地信用時(shí)只會(huì)選擇其中的一種。

3.管理機(jī)制

美國(guó)濕地緩解銀行的長(zhǎng)效管理機(jī)制從濕地緩解銀行建立之初即開(kāi)始，一直延續(xù)到濕地交易完成之后，實(shí)現(xiàn)了對(duì)濕地生態(tài)效益的長(zhǎng)效保護(hù)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是濕地補(bǔ)償過(guò)程中對(duì)濕地交易的監(jiān)管，二是濕地補(bǔ)償完成之后對(duì)濕地效益的后期評(píng)估和長(zhǎng)期管護(hù)?！稙l危物種法》規(guī)定，濕地緩解銀行補(bǔ)償必須制定長(zhǎng)期的管理計(jì)劃，包括確定保護(hù)的任務(wù)、資金預(yù)算、長(zhǎng)期管理費(fèi)用等，來(lái)確?；謴?fù)濕地場(chǎng)址的可持續(xù)性和持久性。濕地交易過(guò)程中，監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督以促進(jìn)濕地信用得到嚴(yán)格與準(zhǔn)確的評(píng)估，確保受損濕地的生態(tài)效益得到相等甚至更高的補(bǔ)償。濕地交易完成后，定期評(píng)估也是必要的。

（三）德國(guó)生態(tài)賬戶制度

德國(guó)《國(guó)家自然保護(hù)法》和《聯(lián)邦建設(shè)法典》是生態(tài)賬戶的重要法律依據(jù)，要求必須對(duì)造成影響的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)償。但是規(guī)定實(shí)施初期卻遇到了補(bǔ)償質(zhì)量較低以及開(kāi)發(fā)商需要履行復(fù)雜的程序問(wèn)題。為此，德國(guó)開(kāi)始采用生態(tài)賬戶體系（Eco-account System）以消除生態(tài)影響，使之成為了德國(guó)典型的生態(tài)補(bǔ)償措施之一。德國(guó)生態(tài)賬戶制度中，可交易標(biāo)的為生態(tài)積分（Eco-Points），其運(yùn)行原理同美國(guó)的濕地銀行和澳大利亞的生物多樣性銀行。

1.運(yùn)行范圍

開(kāi)發(fā)商作為責(zé)任主體有義務(wù)通過(guò)自然保護(hù)和景觀管理等措施，或者以其他替代措施來(lái)補(bǔ)償不可避免的負(fù)面影響，如購(gòu)買(mǎi)生態(tài)積分或自行運(yùn)營(yíng)管理生態(tài)賬戶等，進(jìn)而彌補(bǔ)建設(shè)和生產(chǎn)活動(dòng)引發(fā)的生態(tài)損失。開(kāi)發(fā)商需要在建設(shè)活動(dòng)開(kāi)始前完成補(bǔ)償措施，才能獲得項(xiàng)目許可。其中，景觀規(guī)劃是賬戶運(yùn)行的重要參考，該規(guī)劃由地方政府制訂，確定適宜補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域，并明確可供選擇的補(bǔ)償措施，比如生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、生態(tài)系統(tǒng)管理、生物多樣性保護(hù)以及具體的生態(tài)價(jià)值計(jì)算方法等。與此同時(shí)，由于不同的景觀規(guī)劃有一定的異質(zhì)性，因此規(guī)劃要求生態(tài)指標(biāo)只適用于本區(qū)域。這就意味著區(qū)域生態(tài)賬戶的收支平衡表征當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。法律也明確了三種禁止開(kāi)發(fā)的情形：完全符合良好農(nóng)業(yè)實(shí)踐或有序森林管理的土地；僅維持自然和景觀現(xiàn)存狀態(tài)而難以提升生態(tài)價(jià)值的土地；已參與其他生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目或開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的土地。

2.實(shí)施步驟

地方政府、開(kāi)發(fā)商和第三方機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)生態(tài)賬戶。具體步驟包括：（1）編制生態(tài)賬戶規(guī)劃；（2）與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)協(xié)商，將擬作為生態(tài)賬戶管理的土地計(jì)入生態(tài)土地登記簿；（3）實(shí)施規(guī)劃，開(kāi)展保護(hù)措施；（4）依據(jù)施工和生產(chǎn)帶來(lái)的生態(tài)影響評(píng)估需要補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)積分?jǐn)?shù)量；（5）確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w措施。開(kāi)發(fā)商可以用生態(tài)積分來(lái)抵消占用自然生態(tài)空間所產(chǎn)生的不良影響，也可以轉(zhuǎn)讓賣(mài)給第三方。

3.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

各州對(duì)生態(tài)積分的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但評(píng)估原則、技術(shù)方法大同小異。以巴伐利亞州生態(tài)積分評(píng)估方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較為有代表性。該方法考慮物種和生存空間的差異化，將生態(tài)積分的評(píng)估分為兩類(lèi)：一是對(duì)于可根據(jù)面積計(jì)算和劃界的，由景觀規(guī)劃師根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的面積和《巴伐利亞州生態(tài)補(bǔ)償條例群落生境名錄劃歸細(xì)則》計(jì)算；二是對(duì)于無(wú)法清楚確定邊界或者不能按面積等進(jìn)行數(shù)量評(píng)估的，由景觀規(guī)劃師通過(guò)定性方式評(píng)估。政府一般會(huì)制定生態(tài)積分交易的最低價(jià)，最終交易價(jià)格由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定。政府主管部門(mén)對(duì)生態(tài)賬戶補(bǔ)償涉及的積分評(píng)估、預(yù)防措施、生態(tài)保護(hù)措施等進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償措施落實(shí)到位。

三、國(guó)內(nèi)相關(guān)生態(tài)劵制度探索

（一）浙江麗水云和的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

浙江省麗水市開(kāi)展了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)建設(shè)，隨后云和縣頒布了《云和縣土地出讓領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)方案》。這一文件是對(duì)生態(tài)券制度的一個(gè)應(yīng)用，主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)了生態(tài)資源核算基礎(chǔ)上買(mǎi)賣(mài)，可以理解為這是一種在土地出讓的基礎(chǔ)上考慮了生態(tài)價(jià)值的思路，而生態(tài)券更大范圍的交易功能并未得到體現(xiàn)。

云和生態(tài)券制度的基礎(chǔ)也是對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行清查統(tǒng)計(jì)。其主要思路是在土地出讓時(shí)同步評(píng)估核算生態(tài)環(huán)境增值，構(gòu)建了一種“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值+生態(tài)環(huán)境增值”的生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估核算和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

1.評(píng)估方法

該制度的關(guān)鍵是明確生態(tài)環(huán)境增值方法的核算，可以理解確定生態(tài)券的價(jià)值。計(jì)算公式為：

生態(tài)環(huán)境增值=土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)值×〔（麗水本地EI值-全省EI均值）÷全省EI均值〕×（100%-項(xiàng)目地塊所在地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)率RGEPre）。

其中，EI指生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)，包括生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、土地退化指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)等，主要來(lái)自于《浙江省生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)報(bào)告》。GEP為生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總值，GEPre為實(shí)現(xiàn)了的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，RGEPre為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)率（%），即：GEPre/GEP。

該文件認(rèn)為土地增值效益應(yīng)從“量、質(zhì)、價(jià)”三個(gè)維度進(jìn)行核算。其中，土地使用面積、建筑面積、用地性質(zhì)等因素表征“量”的價(jià)值；本地EI與全省EI的差值反映“質(zhì)”的水平。兩者基礎(chǔ)上再加上尚未轉(zhuǎn)換的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值空間為本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即“價(jià)”。

2.應(yīng)用范圍

這一公式的應(yīng)用主要在試點(diǎn)范圍內(nèi)，選擇縣城規(guī)劃區(qū)外的非住宅類(lèi)和非工業(yè)類(lèi)其他經(jīng)營(yíng)性出讓項(xiàng)目作為試點(diǎn)項(xiàng)目范圍，首選位于生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)塊且為商業(yè)用途（旅游項(xiàng)目用地）的出讓地塊，也意味著其應(yīng)用空間相對(duì)有限。文件要求地塊出讓后生態(tài)環(huán)境增值部分資金專(zhuān)項(xiàng)用于本區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善建設(shè)。

擴(kuò)大試點(diǎn)范圍后，為鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采用核減生態(tài)增值的方式，以鼓勵(lì)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)指導(dǎo)目錄》《中國(guó)制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等國(guó)家鼓勵(lì)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

3.實(shí)際應(yīng)用

2020年7月，云和縣一宗面積493.62平方米的商業(yè)用地，經(jīng)過(guò)31輪競(jìng)價(jià)，最終以128萬(wàn)元的價(jià)格成交。其中，9.75萬(wàn)元為生態(tài)增值部分。云和縣云北投資開(kāi)發(fā)有限公司競(jìng)得地塊使用權(quán)，成交后將在該地塊建設(shè)一座賓館。云和案例中的生態(tài)增值將注入“兩山”銀行，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和改善。

云和案例的優(yōu)點(diǎn)包括兩個(gè)方面：（1）它所明確的土地生態(tài)效益的增值建立在土地出讓的基礎(chǔ)上，因此該方法的應(yīng)用有明確針對(duì)的部門(mén)，即自然資源部門(mén)。這種做法規(guī)避掉了多部門(mén)協(xié)同困難的問(wèn)題。（2）增值評(píng)估的核算所需要的數(shù)據(jù)都是經(jīng)過(guò)權(quán)威部門(mén)發(fā)布的。因此這種核算方法的統(tǒng)一性有助于同一區(qū)域內(nèi)的應(yīng)用，比如浙江省對(duì)各市以及麗水市對(duì)各縣的考核對(duì)比。但是該方法過(guò)度依賴GEP核算，并且以實(shí)踐來(lái)看，目前應(yīng)用范圍僅限于麗水云和縣，成交地塊也僅有一塊。

（二）福建南平森林生態(tài)銀行案例

福建南平市開(kāi)展了多種類(lèi)型的生態(tài)銀行建設(shè)。其所轄順昌縣是福建省重點(diǎn)林業(yè)縣，森林覆蓋率80.5％，具有豐富的林木資源，然而，南平市生態(tài)資源的分布具有碎片化的問(wèn)題，這給生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值造成了阻礙。為解決這個(gè)難題，2018年起，南平市在順昌縣開(kāi)展“森林生態(tài)銀行”試點(diǎn)工作。

1.運(yùn)行基礎(chǔ)

生態(tài)銀行運(yùn)行的基礎(chǔ)在于福建省自然資源的調(diào)查、匯總、歸類(lèi)，并繪制了自然資源“一張圖”，在此基礎(chǔ)上明確了不同類(lèi)型的自然資源的生態(tài)屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合三權(quán)分置改革，當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，比如山、水、林、田、湖、古民居等的經(jīng)營(yíng)權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、租賃、托管、特許經(jīng)營(yíng)等方式流轉(zhuǎn)到“生態(tài)銀行”。

2.參與主體

“森林生態(tài)銀行”是由政府牽頭打造的自然資源集中收儲(chǔ)和統(tǒng)一整治開(kāi)發(fā)的中間運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。市政府授權(quán)“南平市金融控股有限公司”作為出資人代表與合作方 （國(guó)企、金融機(jī)構(gòu)及民企等） 共同出資成立南平生態(tài)銀行有限公司。森林生態(tài)銀行作為中間機(jī)構(gòu)，收儲(chǔ)方對(duì)接農(nóng)戶需求，開(kāi)發(fā)方對(duì)接綠色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，并引入社會(huì)資本，將生態(tài)資源最終轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的問(wèn)題。為推動(dòng)銀行運(yùn)行，“福建順昌林業(yè)資源運(yùn)營(yíng)有限公司”成立，即南平市“森林生態(tài)銀行”順昌分公司。下設(shè)數(shù)據(jù)信息管理中心、資產(chǎn)評(píng)估收儲(chǔ)中心、綠昌林木經(jīng)營(yíng)有限公司、綠昌托管有限公司和林業(yè)金融服務(wù)公司。兩個(gè)中心主要提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，三個(gè)公司負(fù)責(zé)對(duì)資源進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的收儲(chǔ)、托管、經(jīng)營(yíng)和價(jià)值提升。

3.運(yùn)行機(jī)制

森林生態(tài)銀行形成了“資源摸底、項(xiàng)目策劃、價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備、整體提升、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、金融運(yùn)作、實(shí)施監(jiān)管”的操作流程。在森林生態(tài)銀行業(yè)務(wù)前端，儲(chǔ)存林農(nóng)碎片化、分散化的森林資源，主要方式有林權(quán)抵押擔(dān)保、贖買(mǎi)收儲(chǔ)、托管經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等；在業(yè)務(wù)后端，造林撫育、集約經(jīng)營(yíng)、綜合開(kāi)發(fā)森林資源，形成優(yōu)質(zhì)高效的資源資產(chǎn)包并轉(zhuǎn)化為資金，主要方式有項(xiàng)目收益、抵押貸款、資本運(yùn)作等。銀行重點(diǎn)提供原材料基地、重資產(chǎn)、生態(tài)、市場(chǎng)等方面的服務(wù)。比如，“森林生態(tài)銀行”借助專(zhuān)家委員會(huì)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)力量，提升森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量，打造森林產(chǎn)品品牌。采用贖買(mǎi)、入股、租賃、托管等方式集中流轉(zhuǎn)林木資源，解決林權(quán)分散化的問(wèn)題；通過(guò)實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升建設(shè)工程，提高了森林質(zhì)量；推行國(guó)際森林認(rèn)證（FSC），推動(dòng)森林經(jīng)營(yíng)參與全球貿(mào)易市場(chǎng)；通過(guò)積極發(fā)展木材經(jīng)營(yíng)、竹木加工、林下經(jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)等“林業(yè)+”產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。南平市還展開(kāi)了森林碳匯交易，這也是福建省首筆林業(yè)碳匯及全國(guó)首筆竹林碳匯。運(yùn)營(yíng)后三年時(shí)間內(nèi)，“森林生態(tài)銀行”辦理了林權(quán)抵押貸款 248 筆共2.07 億元，林地畝產(chǎn)值增加超過(guò)2000元。

福建森林生態(tài)銀行本質(zhì)上是搭建了林權(quán)的交易平臺(tái)，只是其交易的標(biāo)的并非生態(tài)券，而是林權(quán)。它關(guān)注開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)，即強(qiáng)調(diào)資源的整合和多元化的利用，走的是一條對(duì)森林資源產(chǎn)業(yè)化的路徑。盡管該銀行的總體架構(gòu)比國(guó)外的生態(tài)銀行更為復(fù)雜，比如目標(biāo)的綜合性和工具的多元化，但是這一創(chuàng)新還存在不少問(wèn)題，比如資源底數(shù)不明、產(chǎn)權(quán)不清、估值技術(shù)不統(tǒng)一、市場(chǎng)不健全、交易體系不成熟、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、經(jīng)營(yíng)效益不高、定價(jià)體系混亂、缺少信息披露、社會(huì)資本參與程度低、應(yīng)用范圍有限等等，未來(lái)還有較大的改進(jìn)空間。

四、啟示與思考

總之，國(guó)內(nèi)外針對(duì)生態(tài)券制度目前并沒(méi)有明確的定義，實(shí)踐中各國(guó)各地都是基于自身情況設(shè)計(jì)了具體的制度形式和內(nèi)容。我們認(rèn)為目前最能反映生態(tài)券價(jià)值的是澳大利亞的生物多樣性銀行、美國(guó)的濕地銀行以及德國(guó)的生態(tài)賬戶。盡管在政策目標(biāo)、出發(fā)點(diǎn)、交易標(biāo)的物等方面存在不同（見(jiàn)表1），它們的共同點(diǎn)是均為由政府搭建的專(zhuān)門(mén)對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰的自然資源生態(tài)權(quán)屬進(jìn)行交易的平臺(tái)，主要使命是對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)或生物多樣性的負(fù)面影響進(jìn)行修復(fù)或者補(bǔ)償，促進(jìn)“生物多樣性中和”或者“生態(tài)中和”，最終實(shí)現(xiàn)“自然資本增值”或“生物多樣性凈增益”。需要指出的是，生態(tài)券制度得以運(yùn)行的基礎(chǔ)是法制上對(duì)生態(tài)保護(hù)凈零損失或者生物多樣性中和的強(qiáng)制性要求；生態(tài)資源資產(chǎn)化得以可持續(xù)的還是需要形成規(guī)?；纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，其基礎(chǔ)在于生態(tài)資源交易市場(chǎng)的構(gòu)建以及為保證交易配套的制度。

表1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)交易平臺(tái)對(duì)比分析

我國(guó)目前與之最為類(lèi)似的是福建南平的生態(tài)銀行以及浙江麗水云和的土地出讓+生態(tài)增值模式，但是兩者都未真正發(fā)揮生態(tài)券的核心價(jià)值，即核算基礎(chǔ)上通過(guò)搭建平臺(tái)促成交易。福建南平森林生態(tài)銀行模式嚴(yán)格來(lái)說(shuō)其并未反映出生態(tài)信用的靈活性以及對(duì)多種生態(tài)系統(tǒng)的適用性。浙江麗水云和縣的實(shí)踐，將生態(tài)增值和土地出讓綁定，強(qiáng)調(diào)了對(duì)土地生態(tài)增值的估算而并沒(méi)有充分利用交易提高市場(chǎng)配置效益。

未來(lái)生態(tài)券制度在我國(guó)有較大的應(yīng)用空間。可以在積極參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，搭建市場(chǎng)化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交易平臺(tái)，以生態(tài)券作為標(biāo)的物促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

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