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（二）財(cái)政支持領(lǐng)域重點(diǎn)突出

 2022年財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），進(jìn)一步提出重點(diǎn)支持構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型、綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)能力建設(shè)、綠色低碳生活和資源節(jié)約利用、碳匯能力鞏固提升、完善綠色低碳市場(chǎng)體系等六大方面。圍繞《意見(jiàn)》，在實(shí)踐中我國(guó)財(cái)政支出主要支持領(lǐng)域包括新能源汽車(chē)推廣、建筑節(jié)能改造、資源綜合利用、淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)和設(shè)備以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等領(lǐng)域。

（三）綠色財(cái)政支持方式更加多樣

近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)資金、轉(zhuǎn)移支付、綠色采購(gòu)等方式協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升。

一是財(cái)政補(bǔ)貼。綜合運(yùn)用撥款、貸款和稅收貼息對(duì)企業(yè)和居民提供補(bǔ)貼。如對(duì)電網(wǎng)企業(yè)按照可再生能源上網(wǎng)電量提供電力補(bǔ)貼，對(duì)購(gòu)買(mǎi)特定排量的乘用車(chē)給予低排放汽車(chē)購(gòu)置優(yōu)惠稅補(bǔ)貼，對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)生的電能給予太陽(yáng)能發(fā)電的特惠增值稅補(bǔ)貼等。

二是專(zhuān)項(xiàng)資金。黨的十八大以來(lái)，中央安排一系列專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)。如2011年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)通知，決定“十二五”期間，在全國(guó)部分城市開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范，通過(guò)整合財(cái)政政策，加大資金投入力度。中央財(cái)政分三批選擇30個(gè)城市開(kāi)展節(jié)能減排綜合示范城市建設(shè)，對(duì)示范城市給予6億元、5億元和4億元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。此外還包括北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)、黑臭水體治理示范城市等形式財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。

三是轉(zhuǎn)移支付。2018至2023年，財(cái)政部共安排189.93億元節(jié)能減排補(bǔ)助資金用于新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用和充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)。2022年，財(cái)政部分兩批下達(dá)232.90億元財(cái)政資金作為對(duì)資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付，用于支持資源枯竭城市、獨(dú)立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)解決社會(huì)矛盾，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。此外還有大氣污染防治資金、可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等。

四是綠色采購(gòu)。我國(guó)很早就建立了政府綠色采購(gòu)制度框架，既有國(guó)家層面的法律法規(guī)《政府采購(gòu)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，也有部門(mén)規(guī)章《關(guān)于政府采購(gòu)支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》《商品包裝政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《快遞包裝政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等。根據(jù)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2021年在支持綠色發(fā)展方面，全國(guó)強(qiáng)制采購(gòu)、優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品612.1億元，占同類(lèi)產(chǎn)品采購(gòu)規(guī)模的86.9%。優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品899.8億元，占同類(lèi)產(chǎn)品采購(gòu)規(guī)模的85.2%。

二、“雙碳”目標(biāo)下綠色財(cái)政支出政策面臨的挑戰(zhàn)

“雙碳”目標(biāo)發(fā)布以來(lái)，我國(guó)綠色財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定，支持范圍和領(lǐng)域明顯擴(kuò)大、支出方式更加多樣，然而要順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，綠色財(cái)政政策仍然面臨一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，制約著財(cái)政支出效用充分釋放。 

（一）綠色財(cái)政支出體量有限，無(wú)法滿足“雙碳”目標(biāo)要求

 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要政府持續(xù)投入。但巨大的資金需求和日益掣肘的財(cái)政收入互相矛盾，制約了“雙碳”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。一方面，根據(jù)清華大學(xué)、國(guó)家能源所等的研究表明，2020年至2050年我國(guó)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，能源供應(yīng)、工業(yè)、建筑以及交通總投資需求將達(dá)到170萬(wàn)億元，能源基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模會(huì)達(dá)到100萬(wàn)億元以上。但財(cái)政資金只能滿足10%-15%投資需求，融資缺口達(dá)到60萬(wàn)億元以上。另一方面，隨著整體經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，財(cái)政收入增長(zhǎng)不及預(yù)期，加之地方政府債務(wù)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等不利因素干擾，財(cái)政收入壓力不斷增加。在財(cái)政困難的情況下，政府更傾向于用有限的財(cái)力?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，用于保障“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的財(cái)力水平大打折扣。

（二）環(huán)境保護(hù)相關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清

 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)、能源、交通、住建、科技等諸多領(lǐng)域，這些領(lǐng)域政府和市場(chǎng)、不同層級(jí)政府間、政府部門(mén)間的事權(quán)和責(zé)任劃分有待進(jìn)一步厘清。典型如大氣污染治理，雖然2020年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)）提出將影響較大的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治確認(rèn)為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，其他地方性大氣污染防治確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，但對(duì)于跨行政區(qū)域大氣污染的事權(quán)和支出責(zé)任尚無(wú)明確劃分。據(jù)筆者了解，在實(shí)踐中受相鄰區(qū)域大氣污染影響的地區(qū)仍然“無(wú)計(jì)可施”，很難對(duì)污染地區(qū)政府施加影響。

（三）綠色財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠健全

 2018年9月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》發(fā)布，但關(guān)于“雙碳”的預(yù)算績(jī)效管理制度和政策體系尚未建立。一方面碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚未建立完善，既缺乏歷史數(shù)據(jù)參考，也很難確定排放標(biāo)準(zhǔn)，給預(yù)算績(jī)效管理帶來(lái)很多不確定性。另一方面當(dāng)前也僅有少數(shù)地方政府將能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度指標(biāo)納入財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，預(yù)算績(jī)效對(duì)于財(cái)政支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指導(dǎo)、監(jiān)督作用尚未完全發(fā)揮。

三、優(yōu)化綠色財(cái)政支出政策的建議

（一）完善綠色財(cái)政政策，提高財(cái)政支持雙碳發(fā)展的資金實(shí)力

一是整合地方政府財(cái)政預(yù)算資金，盤(pán)活地方公共資源和公共資產(chǎn)，夯實(shí)財(cái)政支持“雙碳”目標(biāo)的資金基礎(chǔ)。二是增加對(duì)特定地區(qū)財(cái)力支持力度，通過(guò)中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及橫向補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，加大對(duì)特定地區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)財(cái)政支持力度。

（二）明晰不同主體環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分

進(jìn)一步細(xì)化和完善在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中政府與市場(chǎng)之間、上下級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)與其他政府部門(mén)之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，明確規(guī)劃制度建設(shè)、管理事務(wù)與能力建設(shè)、財(cái)力保障、監(jiān)督管理等事務(wù)的責(zé)任主體。 同時(shí)，適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任，發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（三）完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，建立與碳達(dá)峰碳中和相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理體系

 一是加快建立完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，建立全國(guó)及地方碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，建立科學(xué)核算方法，系統(tǒng)掌握碳排放總體情況，為統(tǒng)籌有序做好“雙碳”工作提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐與基礎(chǔ)保障。二是推廣綠色預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。如財(cái)政部指導(dǎo)浙江省財(cái)政部門(mén)研究實(shí)施碳達(dá)峰、碳中和財(cái)政獎(jiǎng)懲政策，將能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度指標(biāo)完成度和財(cái)政資金獎(jiǎng)懲掛鉤。未來(lái)，可在全國(guó)建立支持碳達(dá)峰碳中和工作的相關(guān)資金預(yù)算安排與績(jī)效結(jié)果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)完成情況的監(jiān)督評(píng)價(jià)。

注：原文載自《新理財(cái)》2023年第12期，本次發(fā)表有改動(dòng)。