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2021年5月14日，習(xí)近平總書記在河南省南陽市主持召開推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會時強調(diào)，要堅持遵循規(guī)律，研判把握水資源長遠(yuǎn)供求趨勢、區(qū)域分布和結(jié)構(gòu)特征，科學(xué)確定工程規(guī)模和總體布局。這既是對南水北調(diào)后續(xù)工程規(guī)劃設(shè)計的要求，也是我們開展水利規(guī)劃和水利投資項目前期工作必須遵循的基本原則。需水預(yù)測是水資源規(guī)劃、水利工程建設(shè)的基礎(chǔ)。進(jìn)入新發(fā)展階段，全國水資源需求趨勢發(fā)生深刻變化，迫切需要貫徹落實習(xí)近平總書記的治水新思路，梳理新情況，把準(zhǔn)新形勢，遵循客觀規(guī)律，以系統(tǒng)觀念開展需水預(yù)測研究，為科學(xué)治水奠定扎實的基礎(chǔ)。

一、黨的十八大以來全國實際用水態(tài)勢已發(fā)生明顯變化

本世紀(jì)以來全國的用水態(tài)勢發(fā)生了很大的變化，由黨的十八大以前總體增長的態(tài)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樵鏊俳档蜕踔霖?fù)增長的態(tài)勢：一是用水總量上，自2013年全國用水量達(dá)到6183億m3后總體呈降低趨勢，2013年-2019年基本降至6100億m3以下，2020年至今已不足6000億m3。以5年區(qū)間進(jìn)行比對，全國用水總量由增轉(zhuǎn)降，近10年回落至負(fù)增長。二是用水結(jié)構(gòu)上，黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水量總體降低，工業(yè)用水降幅較大；生活和人工生態(tài)環(huán)境補水量總體增加，人工生態(tài)環(huán)境補水量增加顯著。用水量和用水結(jié)構(gòu)變化情況詳見圖1和圖2。

數(shù)據(jù)來源：全國水資源公報。

圖1 近25年全國每5年用水量變化示意圖（單位：億m3）

數(shù)據(jù)來源：全國水資源公報。

圖2 近25年全國每5年用水結(jié)構(gòu)變化示意圖

用水總量包括生產(chǎn)生活用水量（生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水量）和人工生態(tài)環(huán)境補水量，在水資源公報統(tǒng)計中，人工生態(tài)環(huán)境補水量從無到有，且占總用水量的比重越來越大，增長明顯。如扣除人工生態(tài)環(huán)境補水因素，則過去25年全國生產(chǎn)生活總用水量僅2012年和2013年略超6000億m3，其余年份均未超過6000億m3，達(dá)峰后回落態(tài)勢更加明顯，詳見圖3。

數(shù)據(jù)來源：全國水資源公報。

圖3 近25年全國每5年經(jīng)濟(jì)社會總用水變化示意圖（單位：億m3）

表1 近25年全國5年區(qū)間平均用水情況對比

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)全國水資源公報數(shù)據(jù)做相關(guān)計算。

二、以往重大規(guī)劃及水利工程規(guī)劃設(shè)計的需水預(yù)測結(jié)果均明顯偏大

水資源需求預(yù)測的方法很多，主要包括指數(shù)預(yù)測法、定額預(yù)測法、趨勢預(yù)測法、數(shù)字模型法等。在以往我國水利工程規(guī)劃設(shè)計中，最常用的是定額法，有時也輔以趨勢法進(jìn)行驗證，但預(yù)測成果普遍與實際偏差較大。從上世紀(jì)90年代以來編制的治水頂層規(guī)劃看，預(yù)測2000年全國需水量為6000億m3左右，而2000年-2005年全國實際用水量約5510億m3；預(yù)測2010年全國需水量為6300億~6988億m3，而時至今日全國實際用水量也未超6200億m3；預(yù)測2030年全國需水量為7000億~8000億m3、2050年為8500億m3，按照近年來用水總體下降的趨勢判斷，預(yù)測偏離可能更大。從重大引調(diào)水工程規(guī)劃來看，也存在同樣的問題。如，《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》預(yù)測2010年、2030年黃淮海地區(qū)總需水量分別為1636億和1820億m3，而2010年、2020年黃淮海地區(qū)實際用水量約1400億m3。需水預(yù)測是治水基礎(chǔ)，成果偏差大將可能導(dǎo)致頂層規(guī)劃失去對需水管理的指導(dǎo)作用，甚至帶來過度超前謀劃等負(fù)面影響。

出現(xiàn)預(yù)測成果偏大的原因，主要是對人口、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)預(yù)測偏差，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用水之間的規(guī)律把握不準(zhǔn)，對新技術(shù)、新工藝、水環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)促進(jìn)節(jié)約用水的作用預(yù)期過低等因素綜合導(dǎo)致的。進(jìn)一步分析實際用水情況，黨的十八大以來全國用水增長主要驅(qū)動來自生活和人工生態(tài)環(huán)境補水，工業(yè)用水與經(jīng)濟(jì)增量已脫鉤，農(nóng)業(yè)用水與實灌面積、種植結(jié)構(gòu)、降雨分布、節(jié)水水平等密切相關(guān)，在多個因素共同作用下，實際用水量波動下降。

表2   典型治水頂層設(shè)計需水預(yù)測成果

三、全國生產(chǎn)生活用水量已達(dá)峰

（一）新情況與新形勢

生產(chǎn)生活用水與經(jīng)濟(jì)、人口等要素，用水機制、習(xí)慣等規(guī)律，集約發(fā)展、節(jié)約用水等要求，水資源調(diào)度、用水管理等水平關(guān)系密切。當(dāng)前我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，影響需水預(yù)測的邊界條件更為復(fù)雜，并且面臨著諸多新情況和新形勢：

1.相關(guān)趨勢發(fā)生變化

一是關(guān)于人口發(fā)展，全國人口進(jìn)入低出生率、低死亡率、低（或負(fù)）自然增長率的階段。2022年全國人口出現(xiàn)負(fù)增長，新冠疫情的沖擊有可能對人口產(chǎn)生一些負(fù)面影響，但結(jié)合多年來人口發(fā)展形勢，以及有關(guān)人口預(yù)測成果，全國總?cè)丝诳赡艹士焖龠_(dá)峰或在未來幾年達(dá)峰后持續(xù)降低的趨勢。此外，全國人口老齡化加劇也將對需求側(cè)產(chǎn)生深刻影響。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

圖4 1949-2022年全國年末總?cè)丝谂c人口自然增長率變化

二是關(guān)于工業(yè)發(fā)展。從生態(tài)文明建設(shè)、“雙碳”戰(zhàn)略等要求，以及人力條件、人口發(fā)展可能引發(fā)的供需側(cè)變化看，推動工業(yè)集約、綠色發(fā)展，探索智能化、綠色化、融合化發(fā)展路徑，提高發(fā)展能級，不斷提升技術(shù)裝備水平和增強資源綜合利用能力已成為發(fā)展趨勢。

三是關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，對于農(nóng)業(yè)需水，最重要的是把握好種植面積和結(jié)構(gòu)。目前我國基本實現(xiàn)了口糧安全，飼料糧存在一定缺口，受農(nóng)村人力資源、人口老齡化加速、保障政策和土地資源等多因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求側(cè)和供給側(cè)都將面臨深刻改變，未來農(nóng)業(yè)種植部署存在很大不確定性，但推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約節(jié)約化已成大勢所趨。

2.發(fā)展與用水之間關(guān)系發(fā)生變化

從世界各國淡水取用量和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系看，通過分析180余個國家淡水取用情況，與2000年比，2020年40多個國家淡水取用量總體呈降低態(tài)勢，70余個國家總體呈增長態(tài)勢（按照增幅超過10%統(tǒng)計），其余國家較為平穩(wěn)。而2015年以來，包括我國在內(nèi)約130個國家用水態(tài)勢平穩(wěn)或穩(wěn)中有降。

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。GDP為2015年不變價美元。

圖5 部分國家多年淡水取用量與人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系參考圖

從供水水源角度，水源包括地表水、地下水和非常規(guī)水（包括再生水、海水淡化等），通常把地表水、地下水統(tǒng)稱為新鮮水。2013年以來，全國新鮮水使用量降低明顯，非常規(guī)水使用量顯著增加，見圖6。影響用水變化的因素很多，內(nèi)在關(guān)系復(fù)雜，但總體上，當(dāng)前全國用水總量與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度的關(guān)系已不再呈正相關(guān)的變化趨勢。

數(shù)據(jù)來源：歷年全國水資源公報。

圖6 2000-2022年全國用水總量中新鮮水和非常規(guī)水變化（單位：億m3）

（二）全國生產(chǎn)生活用水總量已達(dá)峰

從近年來全國用水態(tài)勢來看，結(jié)合人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，以及生態(tài)文明建設(shè)要求等綜合判斷，在不大規(guī)模開墾耕地的情景下，全國生產(chǎn)生活用水量已達(dá)峰，未來新鮮水需求量基本穩(wěn)定。

1.生活剛性用水總體不會大幅增加

人口指標(biāo)上，雖然區(qū)域間人口流動變化，但從全國范圍看，人口數(shù)量很難大量增加。同時，受新生與老齡化人口分布以及人口流動等因素影響，部分地區(qū)已出現(xiàn)城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)人口數(shù)量脫鉤現(xiàn)象。比如，黑龍江省2010年全省常住人口達(dá)到3833萬人，此后連續(xù)降低至2022年的3099萬人，自2014年開始全省城市人口數(shù)量也出現(xiàn)了整體持續(xù)減少的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化率卻由2014年的59.2%增加至2021年的65.7%。

從用水定額上看，我國幅員遼闊，因氣候、自然條件等不同，人們的生活、飲食等習(xí)慣和地區(qū)文化等不同，社會發(fā)展水平不同，實際的用水習(xí)慣也不同，單一定額難以客觀反映需水趨勢。以甘肅省的用水為例，2022年人均生活用水量114升/天、人均城鄉(xiāng)居民生活用水量93L/d，單從該用水指標(biāo)看，確實在全國范圍內(nèi)處于較低水平。但從近年用水量變化情況分析，全省2018~2022年生活和工業(yè)用水總量由18.4億m3降至16.6億m3，而農(nóng)業(yè)和人工生態(tài)環(huán)境補水量由93.9億m3增至96.2億m3。在生活和工業(yè)用水總量不足農(nóng)業(yè)和人工生態(tài)環(huán)境補水總量的20%的情況下，前者降低而后者增加，說明生活和工業(yè)用水總量的減少不是由于缺水所致。

從國際生活用水趨勢上看，統(tǒng)計56個高收入國家和48個中高收入國家的生活淡水取用情況，大多數(shù)國家生活淡水取用占比呈穩(wěn)定或降低的態(tài)勢，見圖7和圖8；基于淡水取用量的人均生活用水量多數(shù)呈減少的態(tài)勢，見圖9和圖10。選取包括我國在內(nèi)的幾個典型國家，其生活用水與人口關(guān)系變化情況見圖11。

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。本圖數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，中國生活用水量含人工生態(tài)補水量。

圖7 2010、2015和2020年中等高收入國家生活占抽取淡水資源百分比（%）

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。

圖8 2010、2015和2020年高收入國家生活占抽取淡水資源百分比（%）

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。本圖數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，中國生活用水量含人工生態(tài)補水量。

圖9 2015和2020年中等高收入國家人均生活用水量對比圖（基數(shù)為淡水取用量，L/d）

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。

圖10 2015和2020年高收入國家人均生活用水量對比圖（基數(shù)為淡水取用量，L/d）

數(shù)據(jù)來源：世界銀行指標(biāo)。本圖數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，中國生活用水量含人工生態(tài)補水量。

圖11 典型國家多年來生活用水與人口關(guān)系變化

綜合來看，在節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略背景下，隨著全社會節(jié)水意識的不斷增加，再疊加人口達(dá)峰等因素，全國生活用水剛性需求總體不會大幅增加。

2.工業(yè)用水總體不會增加

“十三五”期間，全國工業(yè)增加值由23.5萬億元增加到31.3萬億元，連續(xù)11年成為世界最大的制造業(yè)國家；我國制造業(yè)對世界制造業(yè)貢獻(xiàn)的比重接近30%。高技術(shù)制造業(yè)增加值平均增速達(dá)10.4%，高于規(guī)模以上工業(yè)增加值平均增速4.9個百分點，在規(guī)模以上工業(yè)增加值中的占比由“十三五”初期的11.8%提高到15.1%[2]。未來按照“雙碳”戰(zhàn)略、能耗控制等要求，在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念指引下，我國仍將不斷加大對科技創(chuàng)新的支持力度，大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和新技術(shù)與新工藝的研發(fā)及應(yīng)用，加之工業(yè)節(jié)水約束還會進(jìn)一步增強，高質(zhì)量發(fā)展驅(qū)動使工業(yè)對水資源的利用需求總體不會出現(xiàn)增加的情況。

3.現(xiàn)有耕地規(guī)模下的農(nóng)業(yè)用水總體不會增加

農(nóng)業(yè)用水量占全國總用水量的比重在60%以上，從實際用水量來看，自2013年開始全國農(nóng)業(yè)用水總體呈持續(xù)降低的態(tài)勢，相應(yīng)的糧食產(chǎn)量基本呈持續(xù)增產(chǎn)態(tài)勢。新中國成立以來全國開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，多年來因水旱致災(zāi)面積顯著降低，即使在2019年淮河流域部分地區(qū)發(fā)生較重旱情、2022年長江流域嚴(yán)重干旱的情況下，糧食產(chǎn)量依然保持增產(chǎn)，實現(xiàn)了基本連續(xù)20年的糧食增產(chǎn)（2018年較2017年減產(chǎn)不足0.6％，2016年較2015年減產(chǎn)基本可忽略不計）。此外，全國2022年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.572，低于0.7~0.8國際先進(jìn)水平[3]。在此背景下，在進(jìn)一步補齊配套建設(shè)滯后等短板的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有耕地下農(nóng)業(yè)對水資源的利用總體不會出現(xiàn)增加的情況。

4.新鮮水使用量總體不會增加

節(jié)約用水不僅是保護(hù)水資源、促進(jìn)水資源合理利用、解決或緩解缺水形勢的有效途徑，更是減輕和防治水污染、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要舉措。未來在進(jìn)一步強化用水總量和強度控制、嚴(yán)格用水管理等政策導(dǎo)向下，城鎮(zhèn)節(jié)水降損、工業(yè)節(jié)水減排、農(nóng)業(yè)節(jié)水增效能力建設(shè)還要進(jìn)一步加強，用水效率還將進(jìn)一步提升，非常規(guī)水利用也會保持增加，新鮮水使用量總體不會增加。

5.強化市場調(diào)節(jié)作用下節(jié)水還有空間

一直以來，我國水價普遍偏低，目前農(nóng)業(yè)灌溉用水大多仍按畝收費甚至不收費，折合單方水水價很多都在幾分錢的數(shù)量級上；城市供水水價也偏低且調(diào)價機制尚未全面建立。2015年、2022年全國31個城市自來水單價和污水處理費定價情況見表3。

表3 2015年、2022年31個城市自來水單價和污水處理費統(tǒng)計對比表[4]    單位：元/m3

數(shù)據(jù)來源：中國水網(wǎng)-水價https://www.h2o-china.com/price/。

有研究提出，紐約、倫敦、東京、巴黎和新加坡家庭水費支出占城市家庭收入的比例介于0.58%~1.10%，平均為0.76%，國內(nèi)典型城鎮(zhèn)介于0.24%~0.42%，國內(nèi)明顯低于國際。IWA Statistics and Economics組織編寫了International Statistics for Water Services 2018并于去年10月的國際水協(xié)世界水大會上正式發(fā)布，總結(jié)了2017年39個國家198個城市水費情況，見圖12。按水費從小到大進(jìn)行排序，北京排在第33位（廣州、深圳、上海、天津排位更靠前）。選擇紐約、倫敦、東京、巴黎等國際典型城市與我國典型城市進(jìn)一步比對，從水費組成看，我國水價和排污費均明顯偏低，見圖13。因此，從資源保護(hù)、環(huán)境治理、高質(zhì)量發(fā)展要求等方面看，我國水價調(diào)整勢在必行。農(nóng)業(yè)是用水大戶，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革也是節(jié)水潛力所在。未來進(jìn)一步落實兩手發(fā)力，在價格杠桿調(diào)節(jié)供求后，提高用水效率、進(jìn)一步節(jié)水還有空間。

數(shù)據(jù)來源：International Statistics for Water Services 2018。

圖12 2017年世界198個城市人均水費支出情況（單位：美元/200m3）

數(shù)據(jù)來源：International Statistics for Water Services 2018。

圖13 2017年典型城市人均水費情況示意（單位：美元/200m3）

四、科學(xué)研判水資源供求趨勢，高質(zhì)量做好水工程規(guī)劃

雖然從全國層面分析生產(chǎn)生活用水總量已達(dá)峰，但我國地域廣闊，發(fā)展不平衡，水資源稟賦以及水需求情況各異，并不意味著已經(jīng)不缺水，或者不需要建設(shè)供水和調(diào)水工程了。全球變暖背景下特殊干旱與連續(xù)干旱時有發(fā)生，城市化和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展等要求提高供水保證率，生態(tài)文明建設(shè)及人民生活水平提高等更加重視河湖生態(tài)，國家戰(zhàn)略實施對部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和城市發(fā)展帶來新要求等等，均對水資源支撐保障提出了更高的要求，需要因地制宜，在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，科學(xué)研判水資源供求趨勢，精準(zhǔn)精確做好預(yù)測，高質(zhì)量做好水工程規(guī)劃。

（一）做足規(guī)律研究

用水規(guī)律是需水預(yù)測的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是研判未來需求趨勢的基礎(chǔ)依據(jù)。目前，在分析用水規(guī)律時，主要資料依據(jù)來自公報、統(tǒng)計年鑒等，也可能因為口徑或是人為修正等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能完全反映實際情況，但總體趨勢是明確的。在與其他國家進(jìn)行對比分析時也是一樣，要重視趨勢性分析，不能簡單地按照發(fā)展水平進(jìn)行對比，例如，單純的通過設(shè)定人均GDP等某一水準(zhǔn)進(jìn)行需水研判類比研究，在不同時期、不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、不同資源稟賦、不同文化習(xí)慣、不同政策約束，尤其是技術(shù)、工藝等快速進(jìn)步的背景下，可能會出現(xiàn)較大的偏差。因此，應(yīng)在官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計、國內(nèi)外用水趨勢分析的基礎(chǔ)上，抓緊開展對已建水利工程運用效果（效益）的評估，進(jìn)一步研究實際供用水情況，為準(zhǔn)確把握規(guī)律，科學(xué)開展需水預(yù)測提供依據(jù)。

（二）做好需求預(yù)測

隨著未來產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性部署及涉水行業(yè)、生態(tài)環(huán)境等對水資源調(diào)度和利用新需求，如，耕地發(fā)展與轉(zhuǎn)移等對部分地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水的需求增加；再如，保證通航及河道內(nèi)水生態(tài)將對水位流量過程提出更高要求，影響已建水工程供水量，部分區(qū)域?qū)⒚媾R缺水問題。因此，要強化系統(tǒng)理念，做好頂層設(shè)計。立足河道外、河道內(nèi)、上下游、左右岸，從全國-流域-區(qū)域-研究地區(qū)等層面，集合人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通、城市規(guī)劃、國土、生態(tài)等多專業(yè)開展廣泛研究，做好水資源需求研判，為科學(xué)治水提供堅實的基礎(chǔ)支撐。

（三）做實供給分析

上世紀(jì)90年代以前設(shè)計建設(shè)的水源工程，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口增長、城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，以及水源工程體系保障程度偏低等背景下，部分工程需水預(yù)測成果雖然也偏大，但通過調(diào)整供水范圍、供水對象等方式，多數(shù)工程實現(xiàn)了其供水效益。隨著我國水利基礎(chǔ)設(shè)施工程體系不斷完善，供水保障范圍和能力增強，需水預(yù)測誤差允許空間越來越小，需轉(zhuǎn)換思路，探索新方法，更加強調(diào)剛性約束，從供水能力端做好合理需求研判。應(yīng)注重非行政措施對合理需水的調(diào)節(jié)作用，加強對“剛性”需水的界定和保障，強化用市場經(jīng)濟(jì)對資源配置的調(diào)節(jié)作用和適度超前的把控，研判合理的需水區(qū)間，做實供給分析，科學(xué)論證缺水形勢，為高質(zhì)量推進(jìn)國家水網(wǎng)工程提供堅實的技術(shù)支撐。

（四）做準(zhǔn)市場定位

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)在用水需求上，也不再局限于經(jīng)濟(jì)社會范疇。回顧歷史，許多水利工程已成為民族文化的象征，或休閑娛樂、旅游、空間優(yōu)化等品牌或亮點，成為了綠水青山就是金山銀山的有力實踐，其效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原工程設(shè)計的需求功能。因此，要在保護(hù)水資源可持續(xù)利用不動搖的原則下，立足流域系統(tǒng)治理，促進(jìn)資源綜合利用效率提升，推動城市品質(zhì)與能級提升，根據(jù)河網(wǎng)水系、工程等特性，因地制宜，深入研究實踐WOD等開發(fā)模式，增強發(fā)展韌性，根據(jù)“兩手發(fā)力”要求和市場需求轉(zhuǎn)換水資源需求預(yù)測思路。

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