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2010年以來在基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革背景下，為緩解城軌快速發(fā)展帶來的建設(shè)運(yùn)營資金壓力、提升其“自我造血”能力，繼北京、上海、廣州、深圳等之后，杭州、南京、無錫、青島等積極推動城軌TOD項目實(shí)施，圍繞城軌場站進(jìn)行高強(qiáng)度、高混合度開發(fā)，掀起了城軌TOD熱潮。

近年來城軌TOD開發(fā)規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢，業(yè)態(tài)以住宅、商業(yè)地產(chǎn)為主。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，開展城軌TOD的城市已從2010年的5座發(fā)展到2020年的29座，城軌TOD土地儲備總規(guī)模從2019年的1162萬平方米增加到2020年的近5000萬平方米，城軌TOD綜合開發(fā)收益從2019年的14.3億元增長到2020年的170億元。

一、城軌TOD發(fā)展存在的主要難點(diǎn)

（一）與城市發(fā)展規(guī)劃銜接不足

城軌TOD發(fā)展理念目前在各個層面得到廣泛認(rèn)同，但是城軌TOD與城市發(fā)展融合度不高。一是前期策劃工作未開展或不夠深入，城軌TOD項目功能定位、業(yè)態(tài)組合等與城市重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)空間布局等融合度不高。二是城軌TOD綜合開發(fā)規(guī)劃未納入城市及城軌規(guī)劃體系，與周邊商業(yè)、住宅等建筑物銜接不便。三是部分城軌TOD項目被迫選址于城市偏僻或邊角地塊，市政配套設(shè)施不完善，短時間內(nèi)難以有效吸引人口、就業(yè)崗位集聚。

（二）土地規(guī)劃管理支撐不夠

城軌與周邊土地規(guī)劃管理部門不同，城軌TOD綜合開發(fā)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)難度較大。一是大多數(shù)城軌TOD項目涉及到沿線用地規(guī)劃調(diào)整，但城市控制規(guī)劃調(diào)整審批周期長。二是城軌與綜合開發(fā)用地出讓方式存在差異，城軌建設(shè)與綜合開發(fā)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)難以同步。

（三）收益難以反哺城軌建設(shè)運(yùn)營

大多數(shù)城軌TOD項目難以為城軌建設(shè)運(yùn)營提供資金支持。一是城軌TOD項目建設(shè)投資大，由于城市住宅銷售價格不高、項目選址較為偏僻、項目業(yè)態(tài)配置不盡合理等導(dǎo)致項目物業(yè)租售收益較低，項目自身都沒能實(shí)現(xiàn)財務(wù)平衡。二是部分軌道集團(tuán)將城軌TOD視為房地產(chǎn)開發(fā)模式、獲得銷售利潤的短期投資行為，長期持有型物業(yè)占比低且經(jīng)營收益不足以覆蓋資產(chǎn)折舊，缺乏市場化經(jīng)營理念及手段。

（四）市場化融資模式仍待創(chuàng)新

社會資本通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、契約合作等方式參與城軌TOD項目，但城軌TOD項目融資市場化程度仍不夠。一是綜合開發(fā)項目滯后于城軌建設(shè)，社會資本參與城軌TOD項目階段較遲，在綜合開發(fā)地塊出讓之前，軌道集團(tuán)需要先行墊付因?qū)嵤㏕OD增加的前期成本費(fèi)用。二是城軌TOD項目投資規(guī)模大，目前沒有盤活城軌TOD項目存量資產(chǎn)的有效模式。

二、進(jìn)一步推動城軌TOD發(fā)展的相關(guān)建議

（一）將城軌綜合開發(fā)專項規(guī)劃納入城市控制規(guī)劃體系

在城軌建設(shè)規(guī)劃審批階段，深化綜合開發(fā)專項規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城軌建設(shè)與周邊土地利用，按程序落實(shí)到城市控制規(guī)劃調(diào)整中。

（二）完善城軌建設(shè)與周邊用地綜合開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制

出臺城軌TOD項目國家級技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善城軌TOD項目國土、規(guī)劃、市政、消防等行政管理部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制。加強(qiáng)城軌周邊高發(fā)展?jié)摿τ玫貎洹?/p>

（三）提高城軌TOD項目市場化經(jīng)營水平

以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化城軌TOD項目選址，提高城軌對通勤出行人口的覆蓋，充分考慮城市住宅銷售價格水平、周邊土地規(guī)劃及利用情況等，加強(qiáng)項目前期成本核算，差異化確定項目功能定位及業(yè)態(tài)配置，深入挖掘可經(jīng)營資源，豐富市場化經(jīng)營手段。

（四）提高城軌TOD項目社會資本參與度

鼓勵社會資本參與城軌TOD項目前期策劃工作，承擔(dān)城軌TOD項目經(jīng)營性資產(chǎn)前期成本費(fèi)用及市場風(fēng)險。通過“TOD+PPP”“TOD+REITs”等模式，盤活優(yōu)質(zhì)城軌TOD項目存量資產(chǎn)。

作者：中國國際工程咨詢有限公司  

          劉佩、楊永平