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我國是世界上木材及木制品的生產(chǎn)大國，也是進口大國。國家儲備林建設(shè)是解決我國木材供應(yīng)不足以及木材安全問題的戰(zhàn)略部署和國家策略。國家儲備林建設(shè)雖以培育林木資源為目的，但建成后可實現(xiàn)森林資源積累，服務(wù)功能多樣，可為多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)。眾多市場主體參與國家儲備林的投資建設(shè)，對推進我國林業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)碳中和具有重要意義。國家儲備林建設(shè)機遇重大，但市場主體同樣會面臨多種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，本文認為參與國家儲備林建設(shè)的市場主體應(yīng)具備三項基本要求，并提出了可能面臨的五項風(fēng)險及相應(yīng)的防范措施。

一、國家儲備林建設(shè)背景和發(fā)展歷程

（一）國家儲備林建設(shè)背景

木材是世界上四大原材料（鋼鐵、水泥、木材、塑料）中唯一可再生、循環(huán)利用以及可降解的綠色材料和生物資源，是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略物資，兼具生態(tài)、經(jīng)濟、社會等功能。林木資源供給安全，不僅關(guān)系到林業(yè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而且直接影響到我國經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)發(fā)展。

根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果，我國現(xiàn)有森林面積2.2億公頃，森林蓄積量175.6億立方米。人均森林面積0.16公頃，約為世界平均水平的1/4，人均森林蓄積量12.5立方米，約為世界人均森林蓄積量的1/6。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，木材需求持續(xù)增加，木材市場結(jié)構(gòu)性失衡問題極為突出。我國木材國外市場依存度已超50%。由于《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》的修訂，我國木材面臨新的進口的風(fēng)險，木材供需矛盾將進一步加劇，如不采取措施，這種局面將長期存在。

為滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展對優(yōu)質(zhì)木材的需要，有效解決我國木材日益嚴峻的供需矛盾和結(jié)構(gòu)性失衡問題，我國制定了《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018-2035年）》，明確國家儲備林是為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民美好生活對優(yōu)質(zhì)木材的需要，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。

（二）國家儲備林發(fā)展歷程

《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018-2035年）》提出：到2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林2000萬公頃，年平均蓄積凈增2億立方米，年均增加鄉(xiāng)土珍稀樹種和大徑材蓄積6300萬立方米，一般用材基本自給。

我國儲備林可概括為三個階段：

1.籌劃階段

1989年原國家林業(yè)部出臺了《國家儲備材管理辦法》，指出儲備材是以原木以及鋸材、人造板等由原木加工而成的半成品為對象，其儲備模式與煤炭、礦石相同，通過建立倉儲設(shè)施堆放儲存[1]。由此，上世紀八九十年代林業(yè)系統(tǒng)提出速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)工程，大規(guī)模集中培育了1億畝以“松杉桉楊竹”速生樹種為主的豐產(chǎn)林，力求為國家儲備材提供基礎(chǔ)原料，有效緩解了木材短期緊缺問題。2011年，國家發(fā)改委、國家林業(yè)局會同財政部向國務(wù)院上報《關(guān)于構(gòu)建我國木材安全保障體系的報告》。2012年，7個示范?。▍^(qū)）共建成國家儲備林基地35.33萬公頃。

2.示范推動階段

以2013年中央1號文件提出“加強國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”為起點，木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)上升為國家的重要決策，國家林業(yè)局組織編制了《全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃(2013-2020年)》和《2013年國家儲備林建設(shè)試點方案》。在7個試點省區(qū)選定30個承儲試點林場，首批劃定國家儲備林5.83萬公頃，邁出了構(gòu)建長效穩(wěn)定的國家立木儲備第一步。2014年，國家林業(yè)局發(fā)布了《國家儲備林劃定辦法（試行）》，全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設(shè)范圍擴大到15個省(區(qū)、市)，劃定國家儲備林100萬公頃。2015年，中央1號文件明確提出建立國家用材林儲備制度。

在國家儲備林示范推動階段，項目實施主體以國有林場為主，建設(shè)范圍集中在國有林場區(qū)域，主要以行政手段配以國際金融組織貸款的方式推進，資金來源有中央財政和地方財政專項資金，以及國際金融組織貸款。支持政策主要有：《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），財政部辦公廳、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好國家儲備林建設(shè)工作的通知》（辦規(guī)字〔2015〕117號）等。在此階段，湖南省重點開展現(xiàn)有林改培，全省57個國家儲備林建設(shè)縣中，75%列入林業(yè)國際貸款項目范圍；廣西自治區(qū)利用歐投行項目貸款資金實施國家儲備林建設(shè)，國家儲備林規(guī)劃縣95%納入歐投行貸款項目范圍。

3.市場化推進階段

2015年中央1號文件和中共中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》都明確提出“建立國家用材林儲備制度”的要求，這標志著國家儲備林建設(shè)上升到國家重要決策，成為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要內(nèi)容。2015年12月，國家林業(yè)局與國家開發(fā)銀行簽訂《共同推進國家儲備林等重點領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展合作協(xié)議》，2016年，《國家儲備林制度方案》印發(fā)實施，國家林業(yè)局與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽訂《全面支持林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。以兩行合作協(xié)議簽訂為契機，以PPP投融資模式為主要方式，國家儲備林建設(shè)在全國全面推開。國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性金融機構(gòu)，是國家儲備林建設(shè)主要資金來源。國家為鼓勵社會資本參與國家儲備林建設(shè)，還出臺了其他相關(guān)支持政策，包括《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號）、《關(guān)于進一步利用開發(fā)性和政策性金融推進林業(yè)生態(tài)建設(shè)的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕140號）、《林業(yè)貸款中央財政貼息資金管理辦法》〔2018〕等。林地林木資源獲取方式主要有：土地租賃，合作經(jīng)營、林地劃撥、林地收儲等。

本階段政府依然在國家儲備林推進過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但已形成以PPP模式為主體的完整的市場化運營機制。項目實施主體以政府平臺公司為主，主要為市縣兩級的城投公司或林投公司；民營資本發(fā)揮其市場靈活性特點也積極參與；大型央企利用自身優(yōu)勢主動融入國家儲備林建設(shè)?，F(xiàn)階段，國家儲備林政策扶持力度大，市場主體參與熱情高。

二、國家儲備林建設(shè)前景分析

（一）國家儲備林建設(shè)屬國家戰(zhàn)略，發(fā)展?jié)摿薮?/strong>

我國木材市場供需矛盾將長期存在，珍稀樹種材和大徑級木材作為木材需求中的中高端產(chǎn)品，其供需矛盾更為突出。不同于一般意義上的戰(zhàn)略儲備物資，國家儲備林是以活立木方式儲備在森林生態(tài)系統(tǒng)之中，森林生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建過程也是林木資源培育和儲備過程[2]。國家儲備林定向培育珍稀樹種材和大徑級用材，市場預(yù)期有保障，發(fā)展?jié)摿薮?，可有效緩解我國未來木材供需安全問題。國家儲備林建設(shè)可實現(xiàn)林木林地資源積累，以此為基礎(chǔ)，衍生出木材生產(chǎn)、苗木培育、林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、森林旅游及林業(yè)碳匯等多種產(chǎn)業(yè)體系，促進國家儲備林建設(shè)向“資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本”的方向轉(zhuǎn)變[3]。國家儲備林是多功能森林，作為多樹種混交林，除發(fā)揮林木資源培育的主導(dǎo)功能，以及生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護等功能外，是我國實現(xiàn)碳中和的重要途徑之一。

（二）國家儲備林建設(shè)政策支持力度強，加速發(fā)展正當其時

自2015年起建立完善的政銀合作推動機制以來，形成了一整套切實可行的金融支持政策，從政策上解決了國家儲備林建設(shè)融資渠道問題，這也是大量政府平臺公司、大型企業(yè)開始積極謀劃參與國家儲備林建設(shè)的重要原因和起始條件。同時，國家發(fā)改委、國家林草局等相關(guān)部委均將PPP模式作為推動國家儲備林建設(shè)的重要措施，并開展了大量融資模式實踐，確立了多種融資模式。國家儲備林建設(shè)以政府平臺公司為實施主體，但平臺公司普遍實力較弱，融資不暢；民營資本雖積極參與建設(shè)，但其自身弱點使其作用受限；中央企業(yè)條件得天獨厚，目前僅有少量央企開展工作，還未形成規(guī)模和企業(yè)核心競爭力。總之，目前國家儲備林建設(shè)正處在市場快速擴張期，市場壟斷主體還未形成，市場主體利用自身優(yōu)勢參與國家儲備林正當其時，有利于盡快形成企業(yè)競爭力，快速站穩(wěn)市場高地。

（三）國家儲備林建設(shè)風(fēng)險可控，進退有度

國家儲備林是在維護國家木材安全的前提下提出和實施的，未來市場有保障，總體上可有效控制林木資源培育的市場風(fēng)險。國家儲備林營造林技術(shù)成熟可靠，建立了完善的技術(shù)規(guī)程和標準體系。通過建立標準化的管理體系和規(guī)范化的技術(shù)指南，可將技術(shù)風(fēng)險控制在最低水平，保證林木生長率，確保森林生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定。市場主體通過與平臺公司等相關(guān)企業(yè)、機構(gòu)合作，發(fā)揮自身品牌、人才、工程管理優(yōu)勢，結(jié)合合作單位專業(yè)技術(shù)和協(xié)調(diào)推進優(yōu)勢，組建高效的項目推進工作團隊，將國家儲備林建設(shè)運營管理風(fēng)險降到最低。國家儲備林建設(shè)會形成巨大的林木林地資源集聚，企業(yè)可通過項目施工建設(shè)、運營管理，開展全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，進而進一步開展森林康養(yǎng)、森林旅游等衍生產(chǎn)業(yè)，形成龐大的產(chǎn)業(yè)體系。企業(yè)通過PPP模式獲得的林地林木經(jīng)營權(quán)，形成穩(wěn)定收益和現(xiàn)金流，保證公司經(jīng)營進退有度。

三、市場主體參與國家儲備林建設(shè)基本要求

（一）實力雄厚，抗風(fēng)險能力強

國家儲備林建設(shè)項目的特點，要求市場主體應(yīng)具有豐富的經(jīng)營業(yè)態(tài)、良好的上下游產(chǎn)業(yè)鏈互動互促狀態(tài)，能夠緊緊圍繞國家戰(zhàn)略方向和市場需求方向；既能堅持固本培元，發(fā)展實體經(jīng)濟，又能吐故納新，積極培育和發(fā)展新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式；參與主體還應(yīng)具有較強的抗風(fēng)險能力。

（二）綜合信用優(yōu)勢突出，融資渠道多樣

國家儲備林建設(shè)進入新的增長階段，建設(shè)期投資需求大，對于金融支持的需求也日益迫切[4]。這就要求市場主體應(yīng)具有良好的綜合信用優(yōu)勢和多樣的融資渠道。隨著政策進一步對資金端收緊，市場主體尤其是大型央企憑借綜合信用進行融資的優(yōu)勢將進一步凸顯。同時，市場對這類實施主體的判斷可歸納為風(fēng)險小、信譽好、收益穩(wěn)定，在發(fā)行債券時，也更易獲得認購。

（三）產(chǎn)業(yè)覆蓋能力強，便于專業(yè)技術(shù)力量集聚

國家儲備林建成后會形成較大規(guī)模的林木林地資源和良好的森林生態(tài)空間，以此為基礎(chǔ)，衍生出多種相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對管理和技術(shù)人才的需求隨之增加。這就要求市場主體具有較高的知名度和較好的薪酬福利待遇，同等條件下，對技術(shù)人員的吸引力更強。

四、市場主體面臨的風(fēng)險及防范措施

（一）政策風(fēng)險及防范措施

按照現(xiàn)行林業(yè)支持政策，國家儲備林PPP項目可獲得國家營造林補貼資金支持和政策性銀行貸款，項目貸款可享受政府貼息，上述優(yōu)惠政策可能會受國家政策調(diào)整影響，且財政補貼資金、貸款貼息等到位時間具有滯后性，能否持續(xù)、按時、足額獲得補貼資金和貼息對項目預(yù)期收益有重大影響。另外，若我國天然林保護政策發(fā)生重大調(diào)整，將深刻影響國家儲備林的木材價值。

防范措施：緊貼國家戰(zhàn)略，適時跟蹤、研究政策導(dǎo)向，加強政策預(yù)判分析，提前做好防范設(shè)計。在項目策劃、可行性研究及項目測算中留足空間，做好預(yù)案，防止貼息到位時間較長等隱性風(fēng)險。在項目實施中，市場主體應(yīng)強化林木資源培育者和工程實施者的定位，為政府提供工程服務(wù)，適度掌控林木資源所有權(quán)規(guī)模。

（二）政府違約風(fēng)險及防范措施

國家儲備林項目一般采用PPP模式，期間面臨多層面的風(fēng)險。當市場主體依靠市場難以獲得可接受的投資回報時，需要地方政府進行可行性缺口補助，以彌補雙方的沖突[5]。地方政府能否如期、足額支付可行性缺口補助直接影響項目資金平衡。

防范措施：建立嚴格的項目實施推進流程，確保項目實施推進各環(huán)節(jié)符合法律、制度規(guī)定。特別是要求地方政府將項目可行性缺口補助責任納入財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，項目財承預(yù)測、項目PPP實施方案必須經(jīng)人大審議通過。貼息如果作為政府可行性缺口補助的來源之一，若存在貼息無法到位的情況，政府須將該部分缺口納入政府財政支出責任，并經(jīng)人大會審議通過。

（三）林地權(quán)屬風(fēng)險及防范措施

在項目建設(shè)期，由于林地林木所有者意見不統(tǒng)一，項目公司難以獲得優(yōu)質(zhì)林地林木資源，造成項目成本增加或延誤項目工期，不能實現(xiàn)項目預(yù)期。在項目經(jīng)營期，由于林地林木所有者出現(xiàn)反悔，不執(zhí)行先期簽訂的協(xié)議合同，造成項目公司難以正常開展經(jīng)營管理活動。

防范措施：在與地方政府談判和編制PPP實施方案中，必須明確政府方為項目林地林木經(jīng)營權(quán)獲取責任主體，并承擔相應(yīng)違約責任。充分發(fā)揮地方政府優(yōu)勢，確保項目公司獲得林地林木經(jīng)營權(quán)。

（四）市場經(jīng)營風(fēng)險及防范措施

1.或有負債風(fēng)險

國家儲備林項目使用者付費部分受政策、市場影響大，經(jīng)營收入具有一定不確定性，信用結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致銀行對該類項目的認知度較低，普遍要求社會資本對項目融資提供股東擔保，市場參與主體或有負債增加風(fēng)險。

林木林地權(quán)屬證明必須在林業(yè)主管部門檢查驗收合格后才能辦理（一般在林木種植3年后），項目投資需求與辦理林權(quán)證抵押之間存在時間差。國家儲備林使用者付費部分經(jīng)營收入存在的不確定性，以及在貸款發(fā)放前項目還不具備辦理林權(quán)證的條件，導(dǎo)致銀行要求市場主體對至少不低于使用者付費部分（30-60%）的貸款份額進行擔保。

防范措施：一是政策層面。當前自然資源確權(quán)已建立統(tǒng)一的登記系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)體系，責任歸口自然資源部下屬的不動產(chǎn)交易中心。未來包括國家儲備林在內(nèi)的自然資源確權(quán)流轉(zhuǎn)會更加順暢。銀行亦承諾在辦理林權(quán)證后可追加抵押登記，置換前期股東擔保。二是項目運作層面?？赏ㄟ^合同談判階段追加可行性缺口補助、加強專業(yè)化經(jīng)營降本增效、加強與政府溝通提前做好采伐計劃申報、做好銷售前置等方式，降低經(jīng)營收入層面的不確定因素。

2.運營維護風(fēng)險

國家儲備林在建設(shè)和運營過程中易遭受多種風(fēng)險，如火情、有害生物災(zāi)害、人為盜伐、由于技術(shù)條件的限制帶來的技術(shù)風(fēng)險等。

防范措施：加強林區(qū)林木管理，與林業(yè)科研單位等第三方機構(gòu)加強合作確保建設(shè)質(zhì)量和運維質(zhì)量，做好森林消防配套設(shè)施建設(shè)，購買林木商業(yè)保險。

3.使用者付費風(fēng)險

政府對使用者付費構(gòu)成干預(yù)過多，使用者付費內(nèi)容存在違背市場需求的情況。同時，國家儲備林項目時間跨度大，使用者付費來源主要包括苗木、木材、林產(chǎn)品等銷售收入，其價格受市場波動影響大，或?qū)?dǎo)致營業(yè)收入不足。林木采伐量需政府主管部門審批，林木采伐量不足可能導(dǎo)致營業(yè)收入無法達到預(yù)期。

防范措施：充分調(diào)研與評估，協(xié)調(diào)設(shè)計單位合理設(shè)計林木品種；通過科學(xué)管理與養(yǎng)護，確保林木的質(zhì)量；積極與政府方溝通，預(yù)先做好采伐報批工作，合理安排當年采伐量。在合同中明確，如政府批準的采伐量達不到預(yù)期，由政府負責增加相應(yīng)的可行性缺口補助。加強市場主體內(nèi)部協(xié)同力度，保證產(chǎn)品內(nèi)部銷售渠道暢通，實現(xiàn)企業(yè)整體利益最大化。

（五）內(nèi)部管理風(fēng)險及防范措施

國家儲備林細分領(lǐng)域的專業(yè)性和技術(shù)性都相對較強。實施主體可能對相關(guān)政策、法規(guī)和規(guī)程的掌握存在一定差距，對國家儲備林全生命周期內(nèi)的困難和問題預(yù)計不足，相關(guān)規(guī)范、決策流程、評價體系和管理制度等內(nèi)部管理體系與國家儲備林市場發(fā)展不相適應(yīng)，不利于國家儲備林業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展壯大。

防范措施：加強對國家相關(guān)政策及儲備林建設(shè)深度研究，盡快建立企業(yè)自身的國家儲備林技術(shù)體系、運營維護管理體系、市場評估及銷售體系，形成支撐儲備林建設(shè)全生命周期持續(xù)發(fā)展的能力。

五、市場主體參與國家儲備林建設(shè)的建議

（一）根據(jù)自身實力確定參與策略

市場參與主體應(yīng)根據(jù)自身資金實力、技術(shù)優(yōu)勢和未來發(fā)展定位，確定參與策略。對于實力雄厚、技術(shù)力量強、融資渠道暢通的企業(yè)，可采取投資建設(shè)及運營管理一體化模式，并在國家儲備林建設(shè)基礎(chǔ)上進行林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、森林旅游等再開發(fā)，充分挖掘項目資源價值。對于一般綜合實力的企業(yè)，根據(jù)自身技術(shù)優(yōu)勢，可分別或全程參與項目的建設(shè)和運營管理。

（二）采取措施規(guī)避未來市場沖擊風(fēng)險

國家儲備林項目集中上馬、天然林保護政策發(fā)生調(diào)整等可能會影響到木材供需關(guān)系和木材價格，從而影響項目收益狀況乃至項目可行性。企業(yè)應(yīng)科學(xué)制定國家儲備林經(jīng)營方案，發(fā)揮國家儲備林活立木儲備優(yōu)勢，利用林木資產(chǎn)價值穩(wěn)定增長特點，降低可能的風(fēng)險沖擊；同時實時監(jiān)控珍稀用材、大徑級用材等中高端木材市場供需變化，依據(jù)市場變化制定林木資源采伐供給方案，實現(xiàn)林木資源培育利潤最大化。以PPP模式參與國家儲備林建設(shè)的項目，收益來源主要為可行性缺口補助和使用者付費，在項目經(jīng)營期內(nèi)這兩部分收益是相對有保障的，企業(yè)應(yīng)避免將項目收益重心放在林木主伐階段。

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