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2021年12月26日，由國(guó)家發(fā)展改革委、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指導(dǎo)，清華大學(xué)主辦，清華大學(xué)政府和社會(huì)資本合作（PPP）研究中心、清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院、清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院共同承辦，中國(guó)高校PPP論壇、中國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇協(xié)辦的第六屆中國(guó)PPP論壇在北京西郊賓館成功舉行，并通過(guò)清華大學(xué)視頻號(hào)等進(jìn)行直播。論壇以“面向‘十四五’的PPP健康可持續(xù)發(fā)展”為主題。

中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司總經(jīng)濟(jì)師、中國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長(zhǎng)李開孟發(fā)表主旨演講。

以下為發(fā)言全文：

以PPP模式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的投資”

剛才聽到各位專家的主旨發(fā)言，我感覺到本次論壇體現(xiàn)出強(qiáng)烈的專業(yè)、客觀、冷靜等特點(diǎn)，所傳遞的一些信息對(duì)未來(lái)我國(guó)推動(dòng)PPP模式高質(zhì)量健康發(fā)展具有很強(qiáng)的引領(lǐng)作用。特別是韓志峰司長(zhǎng)提到的未來(lái)影響PPP發(fā)展的五方面問(wèn)題，對(duì)于引導(dǎo)我國(guó)PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)健康發(fā)展，很有啟發(fā)價(jià)值。

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本，推動(dòng)政府和社會(huì)資本雙方進(jìn)行合作。今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出，我們要正確認(rèn)識(shí)和把握資本的特性和行為規(guī)律，要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，同時(shí)有效控制其消極作用。要為資本設(shè)置“紅綠燈”，依法加強(qiáng)對(duì)資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長(zhǎng)，要支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展。立足新發(fā)展階段，如何通過(guò)采用PPP模式有效引入和應(yīng)用社會(huì)資本，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高，為PPP模式引入的社會(huì)資本設(shè)置好“紅綠燈”，進(jìn)行有效監(jiān)管和調(diào)控，是我們一直在冷靜思考的問(wèn)題。

剛才聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP中心負(fù)責(zé)人托尼·鮑尼其（TonyBonnici）先生再次提到，我于2016年在出席聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)PPP論壇時(shí)提出的三代PPP理論。當(dāng)時(shí)我的思考邏輯是，以PFI為基本框架的強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金有效使用，以公共采購(gòu)的物有所值（Value for Money）作為基本評(píng)價(jià)依據(jù)的PPP模式有其局限性，但聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)當(dāng)時(shí)正推動(dòng)實(shí)施的以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程為目標(biāo)的新一代PPP，強(qiáng)調(diào)將以人為本（Value for People）作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式同樣沒(méi)有考慮廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈訴求，因此還應(yīng)該有一種PPP模式，即強(qiáng)調(diào)發(fā)揮PPP建立合作伙伴關(guān)系的創(chuàng)新機(jī)制，將PPP作為構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制、推動(dòng)投融資體制改革、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向（Value for Economy）,為基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。這個(gè)觀點(diǎn)能夠得到國(guó)際同行的理解和認(rèn)可，關(guān)鍵是強(qiáng)調(diào)尊重客觀實(shí)際，不能盲目跟風(fēng)引入新概念、新模式，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新必須為特定目的服務(wù)，而目的的確定必須是實(shí)事求是的，必須要有責(zé)任意識(shí)。

我簡(jiǎn)單回顧這段歷史，就是想強(qiáng)調(diào)我國(guó)推動(dòng)實(shí)施PPP模式，必須秉持專業(yè)、客觀、冷靜等基本態(tài)度。本次論壇幾位專家都討論到碳達(dá)峰和碳中和的問(wèn)題。這已經(jīng)成為全國(guó)的共識(shí),我國(guó)各階層各參與主體在落實(shí)中央政策方面的執(zhí)行力非常強(qiáng)。但如果采用盲目的、運(yùn)動(dòng)式的碳達(dá)峰和碳中和，就會(huì)斷送很多發(fā)展的機(jī)會(huì)，很多項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)，這一定不是黨中央所要求的。所以，我們不能將執(zhí)行雙碳政策與推動(dòng)實(shí)施高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展對(duì)立起來(lái)。無(wú)論是應(yīng)對(duì)雙碳挑戰(zhàn)，還是推動(dòng)實(shí)施REITs、PPP等，都要有專業(yè)、客觀、冷靜的思維。

當(dāng)前我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域違反客觀規(guī)律、缺乏專業(yè)精神及急功冒進(jìn)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些都是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，是當(dāng)前投資建設(shè)領(lǐng)域必須重視并需要努力解決的問(wèn)題。PPP模式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是從英國(guó)、法國(guó)等西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家起源并傳播到世界各地的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施工具，已經(jīng)接受過(guò)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的檢驗(yàn)。PPP模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立政府和社會(huì)資本之間專業(yè)性契約化合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)要尊重市場(chǎng)規(guī)律，秉持專業(yè)精神，促進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的投資”的有效工具。

實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的投資”，一是需要通過(guò)推動(dòng)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，確保壓實(shí)各方責(zé)任，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制；二是發(fā)揮項(xiàng)目前期策劃和可行性研究的專業(yè)工具作用。以PPP模式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的投資”，關(guān)鍵要把握如下幾點(diǎn)：

一是明確“負(fù)責(zé)任的投資”應(yīng)滿足六個(gè)維度的評(píng)價(jià)要求。包括需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、運(yùn)營(yíng)有效性（Operational Efficiency）、財(cái)務(wù)合理性（Financial Rationality）、影響持續(xù)性（Impact Sustainability）和風(fēng)險(xiǎn)可控性（Risk Controllability）。

二是“負(fù)責(zé)任的投資”要求進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新。責(zé)任是因客觀要求、道德規(guī)范或法律規(guī)定等而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。完整的責(zé)任體系包含責(zé)任意識(shí)、責(zé)任能力、責(zé)任行為、責(zé)任制度和責(zé)任結(jié)果等基本內(nèi)涵?！柏?fù)責(zé)任的投資”要求有關(guān)各方必須樹立推動(dòng)實(shí)施高質(zhì)量投資的責(zé)任意識(shí)，具備完成項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)任務(wù)的專業(yè)能力，按照專業(yè)行為規(guī)范要求開展相關(guān)投資活動(dòng)，完善相關(guān)責(zé)任制度和以結(jié)果為導(dǎo)向的追責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的投資”，要求建立有效的體制機(jī)制，確保政府監(jiān)管部門、工程咨詢機(jī)構(gòu)、金融投資機(jī)構(gòu)、工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)，能夠有效肩負(fù)各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，履行專業(yè)職責(zé)使命，確保項(xiàng)目各環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作和管理，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)提供體制機(jī)制保障。

三是重視發(fā)揮PPP模式在推動(dòng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新中的重要作用。PPP模式強(qiáng)調(diào)基于市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)選擇專業(yè)性社會(huì)資本方，由政府部門和社會(huì)資本簽訂互利共贏的合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。PPP模式有利于打破傳統(tǒng)體制信息不透明、權(quán)力尋租、效率低下等問(wèn)題，推動(dòng)建立責(zé)權(quán)明晰、相互制衡、公開透明的體制機(jī)制。PPP模式通過(guò)增量帶動(dòng)、存量盤活，使得基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)及公共服務(wù)領(lǐng)域的改革得以深化，并使得整個(gè)國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得以提升，有利于促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)域建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的改革目標(biāo)。PPP模式通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作，有助于提高效率，降低成本，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可融資性。

四是發(fā)揮可行性研究在實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任投資”中的基礎(chǔ)性作用。PPP模式要求對(duì)可行性研究思路進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，要強(qiáng)調(diào)可行性研究的目的不是為了編寫一份符合要求的“兩評(píng)一案”，確保項(xiàng)目能夠順利入庫(kù)，為銀行貸款進(jìn)行背書，而是為了切實(shí)規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；要發(fā)揮可行性研究在促進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量投資中的關(guān)鍵作用，從政府方和社會(huì)資本方的不同視角加強(qiáng)可行性研究工作，確保可行性研究從重視形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晝?nèi)容。

五是重視PPP項(xiàng)目需求研究及產(chǎn)出要求的界定。PPP項(xiàng)目的方案策劃要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，項(xiàng)目實(shí)施的直接目標(biāo)就是為用戶提供滿意的公共產(chǎn)品，因此要重視各專項(xiàng)規(guī)劃及政策的符合性研究，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行項(xiàng)目需求的專業(yè)分析及合理預(yù)測(cè)，重視明確PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品方案和產(chǎn)出界定。不能將目標(biāo)鎖定為工程承包企業(yè)賺錢施工利潤(rùn)，要進(jìn)行需求調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品需求未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行慎重判斷。

六是重視建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方案的系統(tǒng)性研究。在項(xiàng)目前期方案的研究中，運(yùn)營(yíng)方案的研究一直是短板。我國(guó)過(guò)去幾十年的發(fā)展，被稱為“基建狂魔”，建設(shè)方案的策劃和實(shí)施能力都很強(qiáng)，但在項(xiàng)目前期工作中，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案的策劃分析關(guān)注不夠，包括采用的商業(yè)模式，運(yùn)營(yíng)主體的選擇，運(yùn)營(yíng)能力的建設(shè)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案的研究等。負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目施工的承包商事實(shí)上不具備運(yùn)營(yíng)能力。PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)方案的研究，因此要堅(jiān)持建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)方案研究并重，要重視建設(shè)及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的選擇和應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化整合資源配置方案的研究，同時(shí)在可行性研究中要強(qiáng)調(diào)擯棄純粹的工程師思維，不能僅僅關(guān)注工程建設(shè)。

七是重視推動(dòng)財(cái)務(wù)方案專題研究的質(zhì)量提升。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，需要考慮項(xiàng)目周期全過(guò)程的財(cái)務(wù)可持續(xù)性、使用者或政府付費(fèi)能力、財(cái)政可承擔(dān)性及支付風(fēng)險(xiǎn)等，因此要強(qiáng)調(diào)投資估算的準(zhǔn)確性，重視融資方案的系統(tǒng)分析論證，強(qiáng)調(diào)從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌冗M(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，重視股權(quán)并購(gòu)等不同類型項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性研究，以及更加重視政府部門的公共理財(cái)分析評(píng)價(jià)。

八是重視項(xiàng)目影響效果的專業(yè)論證。包括綠色PPP，低碳PPP及ESG評(píng)價(jià)等，要重視與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的分析，強(qiáng)調(diào)重視投資項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)及經(jīng)濟(jì)外部性的分析評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)可行性研究應(yīng)滿足外部影響審批的要求。

九是強(qiáng)調(diào)重視項(xiàng)目周期全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管控。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，致力于建立長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系，需要研究風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及分擔(dān)方案的可行性，研究制定風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)計(jì)劃，明確各類風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體，責(zé)任落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分析在可行性研究中的重要地位，強(qiáng)調(diào)重視項(xiàng)目周期全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)管控方案的可行性研究。

十是重視PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制和評(píng)估。需要明確PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制的政策依據(jù)，目的要求，主要內(nèi)容及責(zé)任主體，確保實(shí)施方案的編制質(zhì)量，并通過(guò)完善評(píng)估制度確保實(shí)施方案的研究質(zhì)量。

最后，要切實(shí)推動(dòng)可行性研究的質(zhì)量提升。負(fù)責(zé)任的投資是專業(yè)化的投資，是能夠滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的投資，是能夠有效規(guī)避和管控各類風(fēng)險(xiǎn)的投資?？尚行匝芯渴且?guī)避項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的最有效工具。實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任的投資，必須加強(qiáng)投資項(xiàng)目的可行性研究工作。推動(dòng)實(shí)施“負(fù)責(zé)任的投資”，可行性研究需要解決以下問(wèn)題：（1）對(duì)可行性研究在推動(dòng)實(shí)施高質(zhì)量投資中的基礎(chǔ)性地位應(yīng)達(dá)成共識(shí)；（2）建立完善系統(tǒng)開展專業(yè)性可行性研究的制度環(huán)境；（3）完善可行性研究的專業(yè)評(píng)價(jià)方法體系；（4）建立體現(xiàn)不同類型項(xiàng)目特點(diǎn)的差別化可行性研究業(yè)務(wù)導(dǎo)則；（5）完善項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管控和績(jī)效管理體系。