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我國能源發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)效率研究

中國國際工程咨詢有限公司研究中心  徐成彬

能源產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，能源供需的總量和結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。以單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能耗為代表的能源經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要尺度。我國正從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，提高能源經(jīng)濟(jì)效率是緩解能源約束、減輕環(huán)境壓力、保障經(jīng)濟(jì)安全、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。我國能源經(jīng)濟(jì)效率長期低于國外先進(jìn)水平，必須從宏觀戰(zhàn)略的視野分析其深層原因，從而有針對(duì)性地提出困境破解之策。

一、我國能源發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢

根據(jù)英國石油公司（BP）發(fā)布的《BP世界能源展望（2019年版）》，2018 年全球一次能源消費(fèi)量達(dá)到138.6億噸油當(dāng)量（注：按平均熱值計(jì)算，1噸原油當(dāng)量相當(dāng)于1.4286噸標(biāo)準(zhǔn)煤），同比增長2.9%，這是自2011年以來增速最快的一年。其中，各種化石能源品類消費(fèi)均有所增長：煤炭消費(fèi)增長1.4%，石油消費(fèi)增長1.5%，天然氣消費(fèi)增長5.3%。全球化石能源消費(fèi)增長導(dǎo)致碳排放量增加2%，達(dá)到336.8億噸的歷史高位。在過去30年間，我國工業(yè)能源需求增長了3倍，2018年消費(fèi)總量達(dá)32.74億噸標(biāo)準(zhǔn)油，世界排名第一。預(yù)期在本世紀(jì)20年代中期見頂之后逐漸降低，其主要原因是節(jié)能政策驅(qū)動(dòng)工業(yè)效率提升。同時(shí)，我國面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，更多能源密集型工業(yè)將轉(zhuǎn)向較低能源密集度的服務(wù)業(yè)，清潔能源對(duì)化石能源增量替代效應(yīng)將更加突顯。

（一）能源生產(chǎn)與消費(fèi)現(xiàn)狀

改革開放40多年以來，我國能源生產(chǎn)由弱到強(qiáng)，生產(chǎn)能力大幅提升，初步形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源生產(chǎn)體系，已成為世界能源生產(chǎn)第一大國，能源產(chǎn)業(yè)在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、保證能源安全等方面取得了顯著成效[1]。

1978年，我國能源生產(chǎn)總量為6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2018年一次能源產(chǎn)量達(dá)到37.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比1978年增長了5.0倍，年均增長4.58%，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。

總體上看，我國資源稟賦條件較差。石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源短缺，對(duì)外依存度高；煤炭資源豐富，探明儲(chǔ)量排名世界第二位；鈾礦資源潛力巨大，但勘探程度較低，供給不足；可再生能源（不斷再生并有規(guī)律地得到補(bǔ)充的能源，如太陽能、水能、風(fēng)能、生物質(zhì)能）儲(chǔ)量充沛，但開發(fā)程度不高[2]?！案幻?、貧油、少氣”的能源賦存特點(diǎn)，決定了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和石油對(duì)外高依賴度的局面，能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中煤炭的比重長期保持在70%左右，2018年石油對(duì)外依賴度達(dá)70%。為改善能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，我國加大了水電、核電和風(fēng)電的開發(fā)建設(shè)，其比重顯著增加；2013年至2018年，水電、光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)等可再生能源的占比從8.3%提高到12.4%，平均每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，比全球情況快一倍。石油生產(chǎn)由于新增生產(chǎn)能力難以彌補(bǔ)老油田的產(chǎn)量遞減，產(chǎn)量增加不明顯，在能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比重逐漸減小。

近年來，我國能源生產(chǎn)在結(jié)構(gòu)上由原煤為主加速向多元化、清潔化轉(zhuǎn)變，發(fā)展動(dòng)力由傳統(tǒng)能源加速向新能源轉(zhuǎn)變，能源供給的清潔低碳化成效顯著，“一煤獨(dú)大”局面出現(xiàn)了明顯改變。2018年我國能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（按熱值核算）：原煤占69.3%，原油占7.2%，天然氣占5.5%，水電、核電和風(fēng)電占18%（見表1）。

表1 1978年—2018年我國能源生產(chǎn)總量與構(gòu)成

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》。

①能源生產(chǎn)總量指一定時(shí)期內(nèi)全國（地區(qū)）一次能源生產(chǎn)量的總和，是觀察全國(地區(qū))能源生產(chǎn)水平、規(guī)模、過程構(gòu)成和發(fā)展速度的總量指標(biāo)。一次能源生產(chǎn)量包括原煤、原油、天然氣、水電、核電及其他動(dòng)力能(如風(fēng)能、地?zé)崮艿?發(fā)電量。不包括低熱值燃料生產(chǎn)量、太陽熱能等的利用和由一次能源加工轉(zhuǎn)換而成的二次能源產(chǎn)量。

②“一次電力及其他能源”指水電、核電、風(fēng)電。

改革開放以來，在能源轉(zhuǎn)型變革政策的大力推動(dòng)下，我國能源消費(fèi)整體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，用能條件和水平不斷提高。2018年，我國能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（按熱值核算），比1978年增長7.1倍，年均增長5.4%。《2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年我國能源消費(fèi)總量為48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2018年增長3.3%。

最近40年來，我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，能源消費(fèi)彈性系數(shù)總體保持較低水平。煤炭占能源消費(fèi)總量比重總體呈現(xiàn)下降趨勢，由1978年的70.7%下降到2018年最低的59.0%，下降11.7個(gè)百分點(diǎn)，煤炭消費(fèi)總量從42.4億噸的歷史峰值下降到2018年的39億噸，絕對(duì)量減少了3.4億噸，為全球的溫室氣體減排作出了重要貢獻(xiàn)；石油占比在波動(dòng)中呈現(xiàn)先降后升、再降再升趨勢，1978年最高為22.7%，2018年為18.9%，下降3.8個(gè)百分點(diǎn)；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源消費(fèi)占比持續(xù)提高，天然氣由1978年的3.2%提高到2018年的7.8%，一次電力及其他能源由1978年最低的3.4%提高到2018年最高的14.3%，分別提高4.6和10.9個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。

表2 1978年—2018年我國能源消費(fèi)總量與構(gòu)成

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》。

①能源消費(fèi)總量指一定地域內(nèi)（國家或地區(qū)）國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和居民家庭在一定時(shí)期消費(fèi)的各種能源的總和。能源消費(fèi)總量分為三部分，即終端能源消費(fèi)量、能源加工轉(zhuǎn)換損失量和損失量。

② “一次電力及其他能源”指水電、核電、風(fēng)電。

（二）能源消費(fèi)的新特征

在大力推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國的能源消費(fèi)呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)[3][4]。

1.能源消費(fèi)總量平穩(wěn)增長，天然氣和電力消費(fèi)增長尤為突出。長期以來，我國以較低的能源消費(fèi)增速支撐了經(jīng)濟(jì)的中高速增長，能源消費(fèi)彈性系數(shù)為0.5。2018年能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長3.3%。從能源消費(fèi)增速看，自2012年開始，能源消費(fèi)同比增速持續(xù)下降，至2015年轉(zhuǎn)向開始回升，2018達(dá)到新高，是自2014年以來增長最快的一年。從能源消費(fèi)品種看，在電煤消費(fèi)增長帶動(dòng)下，全國煤炭消費(fèi)增速回升，消費(fèi)量同比增長1.0%；原油消費(fèi)量增長6.5%；天然氣消費(fèi)快速增長，2018年同比增長17.7%。社會(huì)用電量增速顯著提高，電能替代步伐加快，2018年全社會(huì)用電量約6.8萬億千瓦時(shí)，同比增長8.5%，創(chuàng)近年新高。除了夏季用電負(fù)荷屢創(chuàng)新高原因，新興產(chǎn)業(yè)與居民生活用高速增長是全社會(huì)用電量持續(xù)快速增長的重要因素。

2.能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，非化石能源比重逐步提升。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，天然氣及電力替代穩(wěn)步推進(jìn)，清潔能源消費(fèi)所占比重持續(xù)上升，煤炭仍處于主體性地位，但行業(yè)用煤呈下降趨勢，尤其居民用煤下降明顯。2018年，煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)總量的59.0%，依然具有經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢；天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的22.1%，比1978年提高15.5個(gè)百分點(diǎn)。其中非化石能源（水電、核電、風(fēng)電、生物質(zhì)能、太陽能、地?zé)岬龋┱家淮文茉聪M(fèi)的比重達(dá)到14.3%。

3.單位GDP能耗穩(wěn)步下降，能源利用效率持續(xù)提高。改革開放以來，我國單位GDP能耗持續(xù)下降。按照2010年不變價(jià)格計(jì)算，2018年單位GDP能耗0.64噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，合1.54噸油當(dāng)量/萬美元，是世界平均水平的1.3倍，是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家平均水平的1.5倍。這表明我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍高度依賴能源消費(fèi)，降低單位GDP能耗的任務(wù)依然艱巨。我國大型火電機(jī)組發(fā)電煤耗和煉油綜合能耗總體上處于世界先進(jìn)水平并不斷提高。2018年重點(diǎn)耗能工業(yè)企業(yè)單位燒堿綜合能耗下降0.5%，單位合成氨綜合能耗下降0.7%，噸鋼綜合能耗下降3.3%，單位銅冶煉綜合能耗下降4.7%，每千瓦時(shí)火力發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗下降0.7%，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降4.0%。

4.清潔能源替代范圍不斷擴(kuò)大，可再生能源穩(wěn)步發(fā)展。按照《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，我國不斷完善清潔能源消納市場機(jī)制，鼓勵(lì)清潔能源交易合同優(yōu)先執(zhí)行，優(yōu)先清潔能源發(fā)電。2018年生產(chǎn)制造領(lǐng)域能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化，天然氣、電能、熱能等清潔能源占終端能源消費(fèi)量的比重約為3.7%，同比提高約2%；居民生活領(lǐng)域“以氣代煤”、“以電代煤”積極推進(jìn)，建筑終端天然氣和電力消費(fèi)比例分別為14%和40%，比上年提高1%和3%；交通領(lǐng)域以新能源汽車快速發(fā)展為契機(jī)，加快推動(dòng)電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，石油占交通能源消費(fèi)比重下降0.8%，電力的比重上升1.0%。在電力消費(fèi)較快增長的拉動(dòng)下，通過改善送出線路、優(yōu)化調(diào)度機(jī)制、市場化交易等舉措，可再生能源消納水平穩(wěn)步提高，棄風(fēng)棄光問題一定程度得到了改善，但新能源發(fā)電成本仍普遍高于煤電等傳統(tǒng)電力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還依賴于補(bǔ)貼扶持，可再生能源競爭力仍待提升。

5.化石能源對(duì)外依存度攀升，需求增量主要依賴進(jìn)口滿足。我國能源自給率長期保持在70%以上，國家能源安全風(fēng)險(xiǎn)可控。近年來，石油天然氣消費(fèi)快速增長，化石能源對(duì)外依存度進(jìn)一步提高，煤炭對(duì)外依存度已達(dá)到7.1%，石油對(duì)外依存度達(dá)到70%，天然氣對(duì)外依存度達(dá)到42.7%。根據(jù)中國電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院發(fā)布的《中國能源發(fā)展報(bào)告2018》，繼2017年超過美國成為最大原油進(jìn)口國之后，2018年我國又超過日本成為最大天然氣進(jìn)口國，能源安全問題開始突顯。我國化石能源對(duì)外依存度攀升，主要是受煤炭“上大壓小”、國內(nèi)石油產(chǎn)量連年減產(chǎn)、天然氣綠色發(fā)展戰(zhàn)略、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等發(fā)展因素影響。例如，2018年國內(nèi)原油產(chǎn)量為1.9億噸，同比下降1%，但受經(jīng)濟(jì)增長復(fù)蘇和非國有企業(yè)原油進(jìn)口配額指標(biāo)大增的影響，原油需求增大，因此出現(xiàn)了產(chǎn)需增長不同步、進(jìn)口量增加的現(xiàn)象。

（三）能源發(fā)展趨勢

改革開放以來，煤炭支撐了國內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)年均9%以上的速度增長。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，能源供需形勢正發(fā)生深刻變化，能源發(fā)展處于油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替期，新能源和可再生能源對(duì)化石能源，特別是對(duì)煤炭的增量替代效應(yīng)明顯，但煤炭在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位依舊不可動(dòng)搖。

1.能源消費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)變化趨勢。關(guān)于未來能源消費(fèi)需求，國內(nèi)專家學(xué)者研究較多，比較權(quán)威的觀點(diǎn)認(rèn)為[5]，2025年能源消費(fèi)需求為55億～56億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。其中，煤炭、石油、天然氣、非化石能源消費(fèi)需求分別為28億～29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、11億噸標(biāo)準(zhǔn)煤6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，分別占能源消費(fèi)總量的50%～52%，20%，11%，18%。在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技進(jìn)步展等因素影響下，煤炭消費(fèi)占比由最高72.5%（2007年）降至2018年59%，2025年進(jìn)一步降到50%～52%；充分考慮非化石能源發(fā)展?jié)摿?，其占比?018 年的14.3%增加2025年的18%。根據(jù)國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016—2030)》，2030年我國能源消費(fèi)總量控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)?！禕P世界能源展望（2019年版）》預(yù)計(jì)在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型情境下，在展望期（2040年）內(nèi)全球能源需求增長約三分之一，而且增長部分的三分之二是由印度、中國和其他亞洲國家貢獻(xiàn)（預(yù)計(jì)21世紀(jì)20年代中期，印度將超越中國成為世界最大的能源增量市場），其中工業(yè)和建筑能耗占能源消費(fèi)增長的四分之三。

2.清潔能源增長速度將快于高碳能源。在能源邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，全國范圍深入實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”，能源供給低碳化、市場化、分布式、智能化和跨界融合等特征越來越明顯，化石能源消費(fèi)增速將從中速逐步降至低速，新興能源技術(shù)創(chuàng)新日新月異，清潔低碳能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)性不斷提高。2018年，在天然氣和可再生能源的引領(lǐng)下，全球一次能源消費(fèi)迅速增長，導(dǎo)致碳排放量增長2%，但可再生能源同比增長14.5%，我國再次成為可再生能源增長的最大貢獻(xiàn)者（3200萬噸油當(dāng)量），超過了整個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的增長（2600萬噸油當(dāng)量）。在《巴黎氣候協(xié)定》框架下，我國提出到2030年單位GDP的二氧化碳強(qiáng)度比2005年下降60%-65%，2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值并努力早日達(dá)峰的目標(biāo)?！赌茉瓷a(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》提出，到2020年和2030年，非化石能源占比分別提高到15%和20%，天然氣比例也將提升到約10%和15%；展望2050年，非化石能源占比超過一半，建成能源文明消費(fèi)型社會(huì)。在能源需求總量仍持續(xù)增長的同時(shí)，不斷擴(kuò)大清潔能源比例，意味著其必須保持遠(yuǎn)高于煤炭、石油等高碳能源的增速。

3.能源市場化改革和開放將深入推進(jìn)。隨著近年來我國調(diào)整能源政策方向，油氣改革政策頻頻出臺(tái)，覆蓋了上、中、下游各個(gè)環(huán)節(jié)。未來市場化改革的重點(diǎn)將集中在政策內(nèi)容的深化落實(shí)方面，更多地采取市場化手段進(jìn)行放管結(jié)合監(jiān)管；基于“競爭中性”原則，國有企業(yè)和民營企業(yè)將一視同仁。在可再生能源領(lǐng)域，新增集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目全部通過競爭方式配置開發(fā)權(quán)，并力爭實(shí)現(xiàn)不需要補(bǔ)貼發(fā)展；調(diào)整光伏發(fā)展節(jié)奏，控制年度享受補(bǔ)貼的光伏發(fā)電新增規(guī)模，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度，所有普通光伏電站均須通過競爭性招標(biāo)方式確定項(xiàng)目業(yè)主。我國正以更高水平的對(duì)外開放為全面深化改革注入新動(dòng)能，能源領(lǐng)域國際合作是開放的重要內(nèi)容?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》取消了對(duì)外資投資的諸多限制，如取消了電網(wǎng)建設(shè)經(jīng)營方面必須由中方控股的限制等[6]。

4.能源安全能夠得到基本保障?！耙粠б宦贰背h提出以來，我國能源領(lǐng)域國際合作成果豐碩，一大批標(biāo)志性能源項(xiàng)目順利落地，中亞—俄羅斯、非洲、中東、美洲、亞太五大海外油氣合作區(qū)已經(jīng)初步建成，西北、東北、西南和海上引進(jìn)境外資源的四大油氣戰(zhàn)略通道正在建設(shè)，亞洲、歐洲和美洲三大油氣運(yùn)營中心已初具規(guī)模，全球能源互聯(lián)網(wǎng)加快推進(jìn)。2018年，首屆“一帶一路”能源部長會(huì)議在蘇州召開，發(fā)布了《共建“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系部長聯(lián)合宣言》，能源合作機(jī)制進(jìn)一步完善。2019年4月25日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系在北京正式成立，成為推動(dòng)國際能源合作的新平臺(tái)，促進(jìn)了參與合作的國家在能源領(lǐng)域的共同發(fā)展、共同繁榮。隨著“一帶一路”能源合作的加深，我國能源供應(yīng)現(xiàn)狀將發(fā)生根本改變，能源供應(yīng)安全得到進(jìn)一步保障。

二、我國能源經(jīng)濟(jì)效率分析

能源經(jīng)濟(jì)效率，也稱能源強(qiáng)度或單位產(chǎn)值能耗，是指單位經(jīng)濟(jì)量產(chǎn)出(或?qū)嵨锪?、服?wù)量)所需要消耗的能源量。分析國家、部門、各種服務(wù)、設(shè)備以及產(chǎn)品等不同層面的能源經(jīng)濟(jì)效率，可以采用相應(yīng)的效率指標(biāo)進(jìn)行定義，即選擇價(jià)值量指標(biāo)來表示。例如，單位GDP能耗是反映一個(gè)國家的綜合能源效率指標(biāo)，即一次能源供應(yīng)總量與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率；部門或行業(yè)能源效率指標(biāo)可表示為價(jià)值量指標(biāo)，如單位工業(yè)增加值能耗。

（一）歷年單位GDP能耗指標(biāo)

從國家或地區(qū)層面看，能源經(jīng)濟(jì)效率用于比較國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于能源利用程度，單位GDP能源強(qiáng)度是從國家層面分析單位GDP產(chǎn)出消耗的能源數(shù)量（標(biāo)準(zhǔn)煤）。單位GDP能源消耗指標(biāo)說明一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)能源的利用程度，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源利用效率的變化。由于GDP是一個(gè)國家所有常住單位在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)活動(dòng)的最終成果，其價(jià)值測算是基于特定年份的可比價(jià)格，因此單位GDP能耗指標(biāo)也必須明確基于哪個(gè)年份的可比價(jià)格。

改革開放以來，隨著節(jié)能減排政策完善和節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，特別是2007年國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)展改革委和能源辦共同發(fā)布《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》以來，能源生產(chǎn)和消費(fèi)統(tǒng)計(jì)制度逐步完善，國民經(jīng)濟(jì)能源利用效率更加得到重視，萬元GDP能源消耗量逐步降低（見表3）。

表3 1980年以來我國平均萬元GDP能源消費(fèi)量變化情況

數(shù)據(jù)來源：《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》和《2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

①2018年萬元GDP能耗（0.55噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元），是按照2018年萬元GDP能耗（按2015年價(jià)格）比上年下降3.1%計(jì)算的；

②2019年萬元GDP能耗（0.54噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元），是按照2019年萬元GDP能耗（按2015年價(jià)格）比上年下降2.6%（根據(jù)第四次全國經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果修訂）計(jì)算的。

（二） 能源經(jīng)濟(jì)效率低下的原因分析

近40年來，我國在提高能源利用效率方面已做了大量工作，科技創(chuàng)新對(duì)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推動(dòng)作用顯著增強(qiáng)，能源清潔利用水平不斷提高，非化石能源對(duì)煤炭的替代作用加強(qiáng)，節(jié)能降耗不斷推進(jìn)，但能源經(jīng)濟(jì)效率與國外先進(jìn)水平還有很大的差距。以2017年為例，我國單位GDP能耗為3.1噸油當(dāng)量/萬美元，是美國單位GDP能耗的2.38倍。我國能源經(jīng)濟(jì)效率較低，主要在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、資源條件、政策機(jī)制等方面的原因。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。國民經(jīng)濟(jì)一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)單位GDP能源經(jīng)濟(jì)效率也不同。根據(jù)經(jīng)典的工業(yè)化理論，隨著一國（或地區(qū)）人均收入的提高，工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生連續(xù)變化，人均收入的增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換是工業(yè)化推進(jìn)的主要標(biāo)志。從人均GDP的角度看，2018年我國人均GDP為9770美元，進(jìn)入了工業(yè)化中后期[7]，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化意味著對(duì)能源依賴程度較高。在完成工業(yè)化進(jìn)程之前，第二產(chǎn)業(yè)比重仍會(huì)不斷上升，特別是鋼鐵、化工、建材等行業(yè)為代表的重化工業(yè)仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要部門，同時(shí)城市化進(jìn)程還以較高的速度推進(jìn)，對(duì)高耗能產(chǎn)品的需求在一定時(shí)期內(nèi)呈持續(xù)增長態(tài)勢。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，相對(duì)低能耗的第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的比重較低。2018年，我國GDP總量為90.03萬元，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為52.16%，相當(dāng)于日本20世紀(jì)70年代的水平。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析局網(wǎng)站公開的信息，2018年美國GDP總量為20.49萬億美元，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為80.6%。

2.能源結(jié)構(gòu)。在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，優(yōu)質(zhì)能源（如天然氣、石油）比重較低，以煤炭為主，能源轉(zhuǎn)換效率較低，這是我國目前能源效率較低，甚至在今后較長時(shí)間內(nèi)仍低于世界平均水平的主要原因之一。新中國成立以來，煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)總量的比重總體呈下降趨勢，但主體地位從未改變。根據(jù)2017年可得的能源結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，煤炭消費(fèi)比重為60.4%，遠(yuǎn)高于世界平均水平27.6%；石油消費(fèi)比重為18.8%，低于世界平均水平33.0%，對(duì)外依存度為68.0%。此外，天然氣、一次電力及其他清潔能源的消費(fèi)比重也比世界平均水平低18個(gè)百分點(diǎn)。近年來，我國單位GDP能耗持續(xù)下降，但單位增加值電力消耗量卻有所反彈[8]。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)（簡稱中電聯(lián)）發(fā)布的《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報(bào)告2019》，2018年第一、二、三產(chǎn)業(yè)用電量分別為728億千瓦時(shí)、47733億千瓦和10831億千瓦時(shí)，單位產(chǎn)值電力消費(fèi)為760千瓦時(shí)/萬元（2018年可比價(jià)格），同比上升1.8%。主要原因是：第一產(chǎn)業(yè)的畜牧產(chǎn)品、漁業(yè)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)逐步增多，帶動(dòng)畜牧業(yè)、漁業(yè)用電量的增加；第三產(chǎn)業(yè)的信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)等行業(yè)的用電量也顯著增加。此外，城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民電氣化水平的持續(xù)提高，以及新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)、居民取暖“煤改電”的大力推進(jìn)，尤其冬季取暖和夏季降溫負(fù)荷快速增長，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)居民生活用電快速增長。

3.技術(shù)水平。我國節(jié)能技術(shù)結(jié)構(gòu)梯度非常大，既有國際一流的高效低能耗先進(jìn)技術(shù)，也大量存在落后技術(shù)，導(dǎo)致能源利用效率總體較低，與世界先進(jìn)水平相比還有很大差距。在能源開發(fā)領(lǐng)域，煤直接液化、煤間接液化、煤氣化、煤油共煉、石油液化、天然氣液化、核能發(fā)電等核心技術(shù)還沒有達(dá)到國際先進(jìn)水平，大型煤礦綜合采掘裝備、礦井生產(chǎn)系統(tǒng)裝備、重大石油開采加工裝備、特高壓輸電設(shè)備等先進(jìn)設(shè)備還不能自主研發(fā)生產(chǎn)。能源開發(fā)技術(shù)和裝備的落后，制約著能源利用效率的提高。在能源利用領(lǐng)域，近年來我國工藝技術(shù)裝備大型化趨勢明顯，部分行業(yè)技術(shù)裝備達(dá)到甚至領(lǐng)先國際水平，約40%的工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平。其中，寶鋼、鞍鋼等大型企業(yè)技術(shù)水平已達(dá)到國際先進(jìn)水平。目前。因鋼鐵行業(yè)集中度低，仍有大量的中小型鋼廠技術(shù)落后，單位產(chǎn)品的能耗水平較高。此外，以企業(yè)為主體的節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新體系尚未形成，對(duì)工業(yè)綠色發(fā)展的科技支撐還不夠顯著，中小型企業(yè)數(shù)量眾多且節(jié)能技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用能力較弱，已有先進(jìn)節(jié)能技術(shù)的市場化應(yīng)用仍然存在障礙，工業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗比國外同類指標(biāo)高15%～20%。

4.資源條件。國內(nèi)能源資源分布很不均衡，煤炭等資源在地理分布上是“西多東少”、“北富南貧”，形成了不合理的能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)布局，與國內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈逆向分布。長期以來，能源總物流“北煤南運(yùn)、西油東調(diào)、北油南下、西氣東輸、西電東送”的格局，不僅擠占了大量的交通運(yùn)輸資源，也在宏觀布局層面上造成了嚴(yán)重的能源損耗。以煤炭供需為例，東部為煤炭需求區(qū)，煤炭查明資源儲(chǔ)量主要分布在西部和中部，分別占全國的72.3%和21.8%；西部和中部的煤炭產(chǎn)量，分別占全國的52.5%和34.5%，造成東部地區(qū)煤炭調(diào)入量約占全國的60%[9]。風(fēng)電基地主要分布在“三北”地區(qū)，大型光伏電站主要分布在西部或高原地區(qū)，發(fā)電基地遠(yuǎn)距東部電力負(fù)荷中心[10]。輸電通道規(guī)劃建設(shè)也未能充分考慮各區(qū)域資源條件和中長期電力供需格局變化趨勢，造成輸電通道的利用率顯著下降。能源資源地質(zhì)賦存條件相對(duì)復(fù)雜，是某些行業(yè)的能耗較高的重要原因之一。如，煤炭開采主要以井工為主，露天煤礦的開采量占煤炭總量不足10%；主力煤礦都進(jìn)入深井作業(yè)，不少礦井開采深度超過1200米。原油開采也因大部分油田已處于開發(fā)后期，90%的油井需要消耗大量電力注水抽油。此外，我國化石能源的回采率與國際水平相比還有較大差距。大量小煤礦回采率不足20%，遠(yuǎn)低于60%的正常水平；煤層氣尚未合理開發(fā)利用，甚至成為瓦斯爆炸事故的主要根源之一；煤炭洗選率只有43%，低于國際水平12個(gè)百分點(diǎn)；油田采收率不到40%，提升潛力較大[11]。

5.政策機(jī)制。我國雖然頒布了《節(jié)約能源法》等法律法規(guī)，并從“十一五”規(guī)劃開始將萬元GDP能耗下降率作為約束性指標(biāo)，近年實(shí)施了一系列節(jié)能減排政策措施，加快了能源利用技術(shù)創(chuàng)新，提高了能源經(jīng)濟(jì)效率，但還沒有形成系統(tǒng)而完備的能源管理法規(guī)和節(jié)能政策工具。按照節(jié)能的動(dòng)力機(jī)制，節(jié)能政策工具可分為強(qiáng)制性政策（如約束性指標(biāo)控制、強(qiáng)制節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)）、激勵(lì)性政策（如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和價(jià)格政策）和自愿性政策（如技術(shù)推廣目錄、能效標(biāo)識(shí)制度）。目前，強(qiáng)制性節(jié)能政策工具執(zhí)行比較有力，懲罰機(jī)制和問責(zé)機(jī)制比較成熟，但基本屬于目標(biāo)導(dǎo)向型，側(cè)重于結(jié)果考核而非過程控制，仍然缺乏一整套準(zhǔn)確的、可度量的、符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境狀況的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致很多政策執(zhí)行時(shí)缺乏有效、可靠的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，自由裁量空間較大，容易執(zhí)法不足或過當(dāng)[12]；激勵(lì)性政策是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)入節(jié)能領(lǐng)域的制度基礎(chǔ)，但總體穩(wěn)定性不夠，且結(jié)構(gòu)均衡性低，以建筑節(jié)能政策為例，67.65%的激勵(lì)政策工具為財(cái)政補(bǔ)貼類政策，而融資支持類政策工具僅占7.35%[13]；自愿性政策缺乏統(tǒng)一籌劃，尚沒有形成完整的工具體系。此外，國內(nèi)能源市場準(zhǔn)入和價(jià)格形成機(jī)制不適應(yīng)提高能源效率的需要，受政府行政干預(yù)，能源市場體系呈現(xiàn)單一能源市場分割的狀況。例如，電力市場缺乏獨(dú)立的調(diào)度機(jī)制，跨省區(qū)交易壁壘仍比較嚴(yán)重；石油開采實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，開采權(quán)高度集中，且價(jià)格管制長期存在；天然氣市場競爭無序，應(yīng)急保障措施缺乏。由于過多的價(jià)格管制或稅收等方式間接影響，能源價(jià)格機(jī)制失靈，不能反映能源的供需情況、稀缺程度以及生產(chǎn)成本[14]。

三、提高能源經(jīng)濟(jì)效率的路徑建議

速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。為破解能源經(jīng)濟(jì)效率長期低下的困境，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、構(gòu)建清潔低碳高效能源體系、完善節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新體系、參與全球能源治理、健全節(jié)能政策工具等方面著手，努力以較少的能源投入和資源環(huán)境成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一） 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效率與節(jié)能減排約束

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是結(jié)構(gòu)的不斷變遷，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功的國家往往都實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和躍升。各地正在啟動(dòng)“十四五”規(guī)劃編制工作，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本目標(biāo)導(dǎo)向。從提高經(jīng)濟(jì)效率的角度看，應(yīng)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)的技術(shù)效率；第二產(chǎn)業(yè)仍面臨“去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)”壓力，必須加快推進(jìn)以制造業(yè)為主體的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)鋼鐵、化工等傳統(tǒng)行業(yè)向智能制造轉(zhuǎn)型，培育具有戰(zhàn)略性意義的產(chǎn)業(yè)集群；利用新興數(shù)字技術(shù)提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的經(jīng)營和管理方式，提升新型服務(wù)業(yè)的核心競爭能力和水平。當(dāng)前熱議的“新基建”，是相對(duì)于傳統(tǒng)的“鐵公機(jī)”（鐵路、公路和機(jī)場）等基礎(chǔ)設(shè)施而言，不僅包括5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，還應(yīng)包括與綠色化相關(guān)的各類基礎(chǔ)設(shè)施，旨在解決工業(yè)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綠色發(fā)展等方面不平衡、不充分問題，持續(xù)提高能源經(jīng)濟(jì)效率[15]。

“十四五”期間，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長與節(jié)能減排約束的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)選擇與結(jié)構(gòu)調(diào)整必須同時(shí)考慮各產(chǎn)業(yè)增加值、能耗（碳排放）總量和單位產(chǎn)值能耗等靜態(tài)指標(biāo)，以及單位產(chǎn)值能耗變化和能源消費(fèi)彈性系數(shù)等動(dòng)態(tài)指標(biāo)。政府可根據(jù)各行業(yè)的發(fā)展特征，分別采取優(yōu)先發(fā)展、鼓勵(lì)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)和逐步淘汰等政策措施，分類引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向節(jié)能低碳方向發(fā)展。例如，對(duì)于能耗總量和單位產(chǎn)值能耗均較低的產(chǎn)業(yè)，或者單位產(chǎn)值能耗呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢且能源彈性系數(shù)較小的部分行業(yè)，其產(chǎn)業(yè)增加值具有較高的水平，表現(xiàn)出顯著的低能耗（低碳排放）特征，其產(chǎn)業(yè)增加值增長與能耗增長呈背離關(guān)系，應(yīng)加大政策扶持、優(yōu)先發(fā)展，使之成為當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要推動(dòng)力[16]。

（二）堅(jiān)持煤炭清潔高效利用和發(fā)展可再生能源并舉

黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”，為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。按照《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》的要求，推進(jìn)能源生產(chǎn)革命主要是立足資源國情，實(shí)施能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；推動(dòng)能源消費(fèi)革命主要是強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

鑒于煤炭在未來較長時(shí)間內(nèi)仍處于能源結(jié)構(gòu)的主體地位，能源轉(zhuǎn)型離不開煤炭清潔高效利用。煤電是保障電力供應(yīng)的基礎(chǔ)性電源（電煤需求量約占煤炭消費(fèi)量的54%），我國已建成全球最大的清潔煤電供應(yīng)體系，80%的煤電機(jī)組達(dá)到了超低排放限值要求，供電煤耗保持世界領(lǐng)先[17]；未來不僅要壓縮煤電增長空間，還要繼續(xù)發(fā)展超低排放燃煤發(fā)電，并應(yīng)加強(qiáng)散煤綜合治理，開展煤炭分質(zhì)、分級(jí)、梯級(jí)利用示范，穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展[18]。

從長遠(yuǎn)看，非化石能源取代化石能源既是大勢所趨，也是能源技術(shù)進(jìn)步的必然結(jié)果。我國雖然缺油少氣，但不缺風(fēng)、光、地?zé)?、生物質(zhì)等可再生能源，有望跨越石油天然氣依賴時(shí)代，直接進(jìn)入可再生能源大發(fā)展時(shí)代，并確立低碳綠色能源主導(dǎo)地位。根據(jù)國際可再生能源署（IRENA）預(yù)測，到2050年全球可再生能源發(fā)電量占發(fā)電總量的比重將從現(xiàn)在的26%上升至85%。2018年我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)突破7億千瓦（占比37%），發(fā)電量占比達(dá)到1/4以上，風(fēng)電、光伏等可再生能源裝機(jī)保持全球第一，而且近年發(fā)電成本持續(xù)下降，部分區(qū)域具備平價(jià)上網(wǎng)條件，進(jìn)一步證明了大規(guī)模開發(fā)利用清潔能源以及2050年非化石能源占比超過50%目標(biāo)的路徑可行性。

（三）建立和完善以市場導(dǎo)向的節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新體系

技術(shù)進(jìn)步是提高能源經(jīng)濟(jì)效率的根本途徑。節(jié)能必須貫徹落實(shí)“自主創(chuàng)新，重點(diǎn)跨越，支撐發(fā)展，引領(lǐng)未來”的科技發(fā)展指導(dǎo)方針，建立和完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的節(jié)能科技創(chuàng)新體系。不斷淘汰落后產(chǎn)能、推廣先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)和實(shí)施節(jié)能技改項(xiàng)目等舉措，是提高能源經(jīng)濟(jì)效率的直接手段。鑒于我國以煤為主的能源消費(fèi)現(xiàn)狀，當(dāng)前應(yīng)著力發(fā)展工業(yè)終端煤清潔燃燒技術(shù)裝備、熱電聯(lián)產(chǎn)與分布式能源技術(shù)裝備、大氣污染防治關(guān)鍵技術(shù)裝備等，加快培育高端節(jié)能環(huán)保裝備創(chuàng)新能力，探索推進(jìn)信息技術(shù)促進(jìn)節(jié)能減排[19]。在電力系統(tǒng)安全、新能源發(fā)電技術(shù)、先進(jìn)儲(chǔ)能等領(lǐng)域，加大基礎(chǔ)研究投入，推動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合研發(fā)，限制和淘汰高耗能工藝、技術(shù)和設(shè)備。此外，各項(xiàng)節(jié)能措施應(yīng)與國家能源發(fā)展規(guī)劃和各行業(yè)技術(shù)政策相銜接，聚焦“卡脖子”技術(shù)，優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)適用技術(shù)，重點(diǎn)研究、開發(fā)、示范和推廣重大節(jié)能技術(shù)。

為指導(dǎo)節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)和節(jié)能投資重點(diǎn)方向，2006年12月國家發(fā)展改革委、科技部聯(lián)合發(fā)布了《中國節(jié)能技術(shù)政策大綱（2006年）》，包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、城市與民用節(jié)能、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村節(jié)能、可再生能源利用和保障措施。2018年和2019年工業(yè)和信息化部連續(xù)發(fā)布《國家工業(yè)節(jié)能技術(shù)裝備推薦目錄》，為加快推廣應(yīng)用高效節(jié)能技術(shù)裝備，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)提供了技術(shù)方向?！吨袊圃?025》提出了全面推行綠色制造戰(zhàn)略任務(wù)，即加大先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、工藝和裝備的研發(fā)力度，加快制造業(yè)綠色改造升級(jí)，推進(jìn)資源高效循環(huán)利用，積極構(gòu)建綠色制造體系，到2025年我國制造業(yè)綠色發(fā)展和主要產(chǎn)品單耗達(dá)到世界先進(jìn)水平，基本建立綠色制造體系。

（四）從全球能源治理的視角構(gòu)建能源命運(yùn)共同體

我國是第一能源消費(fèi)大國，石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源對(duì)外依存度很高，決定了能源安全和能源經(jīng)濟(jì)效率都離不開國際能源市場，因此能源資源發(fā)展不僅要考慮國內(nèi)資源分布和環(huán)境承載力等因素，還要從全球能源治理的視角審視能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源經(jīng)濟(jì)效率問題。

全球能源治理起源于20世紀(jì)70年代，由于兩次石油危機(jī)相繼爆發(fā)和國際能源署（IEA）成立，結(jié)束了“石油七姐妹”（國際石油卡特爾）壟斷全球油價(jià)的時(shí)代，全球能源治理格局由原先的“單中心”過渡到了以消費(fèi)國和生產(chǎn)國為對(duì)立陣營的“雙中心”能源格局。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的逐漸深入，能源在大國博弈中的地位不斷上升，全球能源治理體系逐漸多邊化，出現(xiàn)了一系列全球性、區(qū)域性能源治理組織與機(jī)構(gòu)，全球能源治理逐漸形成多元化、多邊化、多層次的治理新格局[20]。在美國借頁巖油氣革命成功擺脫了油氣進(jìn)口依賴并成為油氣凈出口國之后，國際石油地緣供需格局得以重塑。

改革開放以來，我國積極參與全球化發(fā)展，但由于西方社會(huì)對(duì)于國際治理機(jī)制的控制，我國尚未在全球能源治理中取得較大的話語權(quán)，長期是全球能源治理的“局外人”。近年來，我國積極參與能源治理，逐漸成為一個(gè)能對(duì)全球事務(wù)產(chǎn)生重大影響力的局內(nèi)人，從被動(dòng)接受全球能源治理規(guī)則的追隨者逐步轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與治理和塑造規(guī)則的影響者[21]。在參與全球性能源治理機(jī)構(gòu)方面，現(xiàn)階段我國雖然參與了許多能源密切的全球機(jī)構(gòu)，如世界銀行、聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)（如國際原子能機(jī)構(gòu)）和國際能源論壇等，但作為全球能源治理的后來者，仍被排除在石油輸出國組織、國際能源署、七國集團(tuán)（原八國集團(tuán)）等國際能源治理機(jī)構(gòu)之外，仍屬于全球能源機(jī)構(gòu)初級(jí)合作伙伴。

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球治理體系及治理規(guī)則也正面臨百年之變。在全球能源格局發(fā)生深刻變革的大背景下，作為全球最大的能源消費(fèi)國和進(jìn)口國，并且作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表力量，構(gòu)建“你中有我、我中有你”的能源命運(yùn)共同體是我國為失序的全球能源治理體系重構(gòu)提出的一種可行解決方案，將為世界各國應(yīng)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境問題、解決能源貿(mào)易爭端、拓展能源合作范圍、維護(hù)國際能源安全，實(shí)現(xiàn)互利共贏提供了新思路和新方法。我國在倡導(dǎo)構(gòu)建能源命運(yùn)共同體過程中，應(yīng)積極參與全球能源治理體系的改革，堅(jiān)定維護(hù)聯(lián)合國在全球治理中的核心地位，依托“一帶一路”倡議，支持上海合作組織、金磚國家、二十國集團(tuán)等平臺(tái)機(jī)制化建設(shè)，本著能源大合作的精神，與世界各國以及國際能源機(jī)構(gòu)、歐佩克等國際組織，在能源合作與治理領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)多層次、多方位的對(duì)接與融合，構(gòu)建一個(gè)全新的全球能源治理體系[22]。

（五）健全節(jié)能政策工具以形成綠色發(fā)展動(dòng)力機(jī)制

政策工具是實(shí)現(xiàn)具體政策目標(biāo)而采用的一系列方法和手段。我國初步建立了節(jié)能政策工具體系，但仍要加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系，在全社會(huì)形成綠色發(fā)展合力。按照健全三類節(jié)能政策工具的思路，首先要加快制定和更新投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估、企業(yè)能源審計(jì)、節(jié)能監(jiān)察、最低能耗準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面的法律法規(guī)，在總結(jié)能耗增量和能耗強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)的基礎(chǔ)上，將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與節(jié)能約束性指標(biāo)管理制度相銜接，增強(qiáng)節(jié)能政策和標(biāo)準(zhǔn)的行政約束力，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度和執(zhí)法強(qiáng)度；通過投資、補(bǔ)貼、稅收、金融、政府采購等普惠政策工具，建立健全市場化激勵(lì)政策支撐體系，扶持節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力推廣合同能源管理、綠色金融等市場化機(jī)制；通過提供準(zhǔn)確且統(tǒng)一的信息、制定和實(shí)施能效標(biāo)識(shí)制度、擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證范圍等手段，發(fā)揮自愿性政策工具的市場引導(dǎo)作用。由于企業(yè)是節(jié)能的主體，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具是基于市場的手段，具有明顯的效率優(yōu)勢，節(jié)能政策工具體系應(yīng)從驅(qū)動(dòng)企業(yè)節(jié)能積極性的角度出發(fā)，最終形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性節(jié)能政策工具、強(qiáng)制性節(jié)能政策工具和自愿性節(jié)能政策工具的優(yōu)先排序。

黨的十九大報(bào)告全面闡述了加快生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署。綠水青山就是金山銀山，高質(zhì)量綠色發(fā)展就是要綠化經(jīng)濟(jì)增長底色，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)消費(fèi)模式和經(jīng)濟(jì)增長方式。通過采取新技術(shù)、新工藝，力求從源頭上降低單位GDP能耗；通過采取有效的治理與管理手段，發(fā)揮節(jié)能減排倒逼機(jī)制，推動(dòng)全社會(huì)特別是企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高資源產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)能源資源的高效利用和循環(huán)利用[23]。2020年3月國家發(fā)展改革委、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法規(guī)政策體系的意見》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕379號(hào)），提出了2025年的綠色發(fā)展目標(biāo)，即進(jìn)一步健全綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，基本建立激勵(lì)約束到位的制度框架，在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)全面推行綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方式。

傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，節(jié)能減排等環(huán)境規(guī)制會(huì)增加企業(yè)的合規(guī)成本；波特假設(shè)認(rèn)為，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制可能促使企業(yè)為了符合環(huán)境要求而進(jìn)行創(chuàng)新，由此創(chuàng)新帶來企業(yè)績效的提高很可能會(huì)抵消甚至超過合規(guī)成本的增加，增強(qiáng)企業(yè)競爭力，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制與企業(yè)的雙贏[24]。實(shí)踐中大量存在波特假說現(xiàn)象，表明節(jié)能減排政策工具確實(shí)能夠刺激技術(shù)革新，形成綠色發(fā)展動(dòng)力；但也有的研究發(fā)現(xiàn)波特假說不能得到驗(yàn)證。波特假說的檢驗(yàn)結(jié)果差異的原因，可能來自企業(yè)異質(zhì)性、行業(yè)異質(zhì)性、空間異質(zhì)性和政策工具異質(zhì)性對(duì)企業(yè)行為響應(yīng)帶來的影響。因此，節(jié)能減排等環(huán)境規(guī)制需要根據(jù)具體的企業(yè)、行業(yè)和區(qū)域，有針對(duì)性地施行具體政策工具，兼顧經(jīng)濟(jì)增長及企業(yè)競爭力，才能實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山的發(fā)展目標(biāo)[25]。

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