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城市交通是一個(gè)城市運(yùn)行的基本保障，也是一張城市名片，直接反映城市的治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。東京，日本首都，政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，全球世界級城市之一，連續(xù)多年被聯(lián)合國人居署和經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(EIU)等機(jī)構(gòu)評為全球最宜居的十大城市之一，其中一個(gè)重要原因就是擁有完善、高效、便捷的城市交通，創(chuàng)造了城市道路不擁堵的“東京模式”。

自2008年奧運(yùn)會以來，北京交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，城市道路、軌道交通的規(guī)模和質(zhì)量都大幅提升，但仍未治好交通擁堵的“大城市病”。根據(jù)高德地圖發(fā)布的《2018年度中國主要城市交通分析報(bào)告》，北京路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)（出行旅行時(shí)間/暢通旅行時(shí)間）達(dá)到2.032[1]，相當(dāng)于因擁堵付出了2倍的時(shí)間代價(jià)?！八街?可以攻玉”，本文期望通過梳理東京在交通治理方面的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，為北京及其他城市交通發(fā)展提供有益借鑒。

一 中日都市圈交通發(fā)展?fàn)顩r比較

（一）比較范圍界定

與東京相關(guān)的空間范圍主要包括東京都和東京都市圈。

第一，東京都，是一個(gè)行政范圍（即日本首都），總面積2190.9平方公里，人口1351.5萬人。包括區(qū)部（即都心23區(qū)，大致相當(dāng)于北京三、四環(huán)內(nèi)，面積626.7平方公里，人口900萬）和多摩部（類似與北京的近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。

第二，東京都市圈，是由多個(gè)行政區(qū)組合而成的區(qū)域，包括1都3縣：東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣，均在以東京為中心的80公里半徑以內(nèi)，面積約1.36萬平方公里（與北京市域范圍接近，如圖1），區(qū)域內(nèi)總?cè)丝诩s3643.9萬。東京都市圈是東京都及其周邊居民日常工作和通勤的空間范圍，對很多東京人而言，往往是在東京都的區(qū)部工作，但是卻住在周邊的神奈川縣或者千葉縣，其中50公里半徑以內(nèi)是最主要的通勤范圍。。該區(qū)域不僅包含連片建成區(qū)，還有大面積的農(nóng)田區(qū)、山區(qū)。

圖1  東京都與東京都市圈關(guān)系

因此，從地域面積、經(jīng)濟(jì)和社會活動聯(lián)系程度、交通出行范圍等因素考慮，選擇東京都市圈與北京市作為比較范圍更具可比性。

（二）東京都市圈與北京市交通狀況對比

北京市面積1.64萬平方公里，2017年人口約2171萬人，汽車保留有量590.9萬輛，道路總里程30662公里，軌道交通運(yùn)營線路22條、運(yùn)營里程608公里。如表1所示，東京都市圈面積比北京市略小，但人口是北京市的1.68倍，人口密度是北京的2.02倍，汽車保有量是北京市的2.52倍，人均保有量是北京市的2.52倍，道路規(guī)模是北京的3.79倍，路網(wǎng)密度是北京的4.47倍，軌道交通運(yùn)營里程是北京的5.88倍。東京雖然車多人多，但道路交通卻遠(yuǎn)比北京通暢，根本原因還在于兩個(gè)城市出行結(jié)構(gòu)和路網(wǎng)規(guī)模的巨大差異。

 表1  東京都市圈與北京市基本情況對比

數(shù)據(jù)來源：中國、日本統(tǒng)計(jì)年鑒和2018年北京交通發(fā)展年度報(bào)告

根據(jù)北京市交通發(fā)展研究院公布的《2018年北京交通發(fā)展年度報(bào)告》[2]，2017年北京市中心城工作日出行總量為3893萬人次（含步行，如圖2），其中機(jī)動出行（地鐵、公交、小汽車、出租）2262萬人次，公共交通（地鐵、公交、出租）占機(jī)動出行的比例為58.7% ，小汽車占機(jī)動出行的比例為41.3%。相比較，東京公共交通占機(jī)動出行的比例高達(dá)86%，小汽車僅占機(jī)動出行的比例僅為14%，這就意味著北京小汽車出行比例是東京的3倍。

 圖2  北京市中心城工作日不同交通方式出行量

從路網(wǎng)規(guī)?？?，東京都市圈的道路總里程是北京市的3.79倍，路網(wǎng)密度是北京市的4.47倍（如圖3），折合成為面積，東京都市圈是北京市的2倍左右。但北京道路寬度超過15m以上的遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東京（如圖4），特別是高速公路和城市快速道路是東京的3.25倍[3]。這說明東京都市圈的道路雖然等級較低、較窄，但密度高，微循環(huán)發(fā)達(dá)，通達(dá)性較好；北京市道路等級較高、較寬，但密度不夠，通達(dá)性受影響或者路網(wǎng)機(jī)動性不夠。

圖3 北京與東京路網(wǎng)分布圖

圖4  北京與東京道路寬度大于15m的空間分布圖[3]

由此可見，北京市出行車輛多但道路資源供給不如東京都市圈，特別是北京市中心城區(qū)汽車保有量過度集中，進(jìn)一步加劇了需求和供給的不協(xié)調(diào)，直接造成了交通擁堵。

二 東京都市圈治理擁堵經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)八九十年代，日本交通擁堵問題日益嚴(yán)重。東京都政府于2000年出臺了《交通需求管理東京行動計(jì)劃》，從交通需求管理的角度出發(fā)提出了四大類共9項(xiàng)措施（如圖5）[4]，一是恢復(fù)現(xiàn)有道路的承載能力；二是自主限制駕車出行；三是促進(jìn)出行方式向公共交通轉(zhuǎn)化；四是減少汽車使用頻率。概括起來東京治堵經(jīng)驗(yàn)為“地上地下齊發(fā)力，軟硬兼施共治堵”。

               圖5  《交通需求管理東京行動計(jì)劃》措施架構(gòu)

（一）以停車費(fèi)為杠桿調(diào)節(jié)小汽車使用量

《交通需求管理東京行動計(jì)劃》的核心是通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)市民的出行方式，自主限制小汽車出行，減少汽車使用次數(shù)和頻率，控制路面車輛數(shù)量[4]。東京中心城區(qū)停車費(fèi)實(shí)行差別化管理，但總體而言停車費(fèi)十分昂貴。東京路側(cè)停車實(shí)行嚴(yán)格的“限時(shí)”管理，白色方框每次停車限時(shí)一小時(shí)甚至半小時(shí)，每小時(shí)停車費(fèi)300日元（合人民幣約19元），而且部分車位明確標(biāo)識僅限貨車，禁止客車停放。路側(cè)停車逾時(shí)將被貼條，處以1.5萬日元（合人民幣約948元）的罰單。路外停車費(fèi)用每小時(shí)高達(dá)600日元至1500日元（合人民幣38元至95元），高額的停車費(fèi)讓小汽車車主望而卻步，再加上日本政府機(jī)關(guān)、企業(yè)幾乎不提供“內(nèi)部車位”，迫使小汽車車主不得不放棄自駕車，改乘公共交通出行。東京停車還采取了一些人性化和導(dǎo)向性的措施，在中心城區(qū)周邊建設(shè)了大量停車場，收費(fèi)明顯低于市區(qū)，以此引導(dǎo)外來人員將車輛停于城市周邊，換乘公共交通進(jìn)入中心城區(qū)。相比北京而言，東京沒有采取限購、限行等行政手段，而是采取了市場手段進(jìn)行引導(dǎo)，“持而不用”，減少小轎車出行比例和數(shù)量是東京治理擁堵的關(guān)鍵一招。

（二）強(qiáng)化靜態(tài)交通管理釋放存量道路資源

違章亂停車、小區(qū)周邊“僵尸”車輛長期占道等現(xiàn)象，由于侵占道路資源和公共空間，不僅影響機(jī)動車暢行，而且降低自行車、行人通行效率，嚴(yán)重?cái)_亂交通秩序，成為擁堵的重要原因。減少違章停車的一個(gè)重要前提是停車需求與停車位資源的匹配。盡管北京近年來加大了違章停車處罰力度，但效果有限，其中一個(gè)重要原因就是北京小汽車爆發(fā)式增長，但老舊小區(qū)幾乎沒有考慮停車設(shè)施，停車位的缺口達(dá)到137萬個(gè)，居民不得不占道違章停車，居民對頻繁貼條遭受處罰怨聲載道又顯無奈。

日本進(jìn)入汽車時(shí)代相對較早，停車設(shè)施建設(shè)起步也較早。1958年東京都政府頒布了《東京都停車場條例》，明確了規(guī)定公共建筑設(shè)置停車設(shè)施的義務(wù)，其中包括總面積超過1萬平米的大型建筑，以及使用面積超過2千平米的公寓式住宅，必須在同一場地內(nèi)設(shè)置停車設(shè)施。20世紀(jì)70年代，為緩解停車難問題，日本通過市場化手段，開始在“寸土寸金”的城市中大量建造立體停車場，近年來逐步發(fā)展為更為智能和更為節(jié)約用地的全自動機(jī)械式立體停車場，為城市提供較為充裕的車位，也為東京實(shí)施憑車位購車、重罰違章停車等政策創(chuàng)造了條件。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，日本各大城市也經(jīng)歷了汽車爆發(fā)式增長的過程，停車設(shè)施曾經(jīng)一度跟不上汽車增長節(jié)奏，加之養(yǎng)成了免費(fèi)占道停車習(xí)慣、停車費(fèi)高昂的原因，東京曾在較長時(shí)間內(nèi)面臨將道路當(dāng)免費(fèi)停車場的困擾。為改善亂停車局面，東京政府采取了嚴(yán)厲的處罰措施。從2006年開始，警視廳聘用民間監(jiān)督員（大多是退休警察）治理亂停車，對違章停車的處罰也由之前的可臨時(shí)停車30分鐘改為直接取締違法路邊臨時(shí)停車，普通轎車違章一次處罰1.5萬日元（合人民幣948元），扣兩分（日本駕照滿分6分）。重罰之下，亂停車現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，有效釋放了存量道路資源，恢復(fù)了道路通行能力。據(jù)東京警視廳公布的數(shù)據(jù)，違章停車處罰措施實(shí)施幾年后，東京主干道的違章停車現(xiàn)象減少了81.5%，平均一小時(shí)的堵車距離縮短了40.5%，平均每5公里的行車時(shí)間減少了10.8%，停車場的使用率也增加了21%[5][6]。

（三）發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)保障公共出行需求

東京都市圈擁有世界上最發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)，JR（Japan Railways，日本鐵路公司）、地鐵、私鐵等累計(jì)運(yùn)營里程3578公里，共有車站1960座，組成了地上、地面、地下的立體交通網(wǎng)絡(luò)。在以停車費(fèi)為杠桿迫使減少小汽車使用量的情況下，東京都市圈軌道交通有效保障了公共出行的剛性需求。東京都市圈軌道交通有幾個(gè)特點(diǎn)成為吸引客流的重要因素：一是乘坐方便，東京中心城區(qū)40%的區(qū)域可以在步行5分鐘內(nèi)到達(dá)車站，80%的區(qū)域可以在10分鐘內(nèi)到達(dá)[4]，而且地下空間相互連通，全面設(shè)置電動扶梯、傳送帶等“人性化”設(shè)施提高了換乘的便利性；二是功能劃分合理，JR線和私鐵主要承擔(dān)中心城區(qū)與市郊的通勤聯(lián)系，私鐵承擔(dān)中心城區(qū)的公交出行，以環(huán)形的JR山手線為紐帶可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)之間的直通和換乘，滿足了都市圈范圍內(nèi)近、中、遠(yuǎn)不同層次的出行需求；三是出行成本低，票價(jià)在150日元至1000日元（合人民幣9.5元至63.3元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小汽車出行的停車費(fèi)和出租車費(fèi)用（起步價(jià)為1公里410日元，合人民幣26元；每237米加收80日元，合人民幣5.1元）；四是交通樞紐和城市綜合體融為一體，東京非常重視軌道交通樞紐站的綜合開發(fā)，在銀座、涉谷、新宿、池袋等多個(gè)車站打造集商務(wù)辦公、購物中心、餐飲娛樂等于一體的超大型城市綜合體，也將軌道交通與生活的融合做到了極致，乘坐軌道交通不僅僅是東京人的一種出行方式，更是一種生活方式。

（四）文明出行營造良好交通秩序

日本文明程度和國民素質(zhì)較高，這一點(diǎn)也反映到了交通出行方面。日本司機(jī)有良好的駕駛習(xí)慣，道路車輛接續(xù)行駛，幾乎很少出現(xiàn)頻繁并線和“加塞”的現(xiàn)象。在紅綠燈路口，行人和自行車會自覺排隊(duì)等候，幾乎看不見搶行的現(xiàn)象，司機(jī)道路口也會停車禮讓行人，直到最后一個(gè)行人通過才啟動通行。東京大街上一片繁忙景象，卻井然有序，車輛和行人都自覺遵守交通規(guī)則，文明出行起了重要作用。這離不開“從娃娃抓起的”國民素質(zhì)教育和交通安全主題教育。相比之下，北京在引導(dǎo)文明出行方面還需要下大力氣，比如頻繁并線造成小刮小蹭較常見，小事故引發(fā)大擁堵，特別是北京出行方式更趨多樣化，自行車較多，近年來隨著快遞行業(yè)的發(fā)展，快遞三輪車也大幅增加，機(jī)非混行更為復(fù)雜，成為交通擁堵的新因素，需要引起足夠重視。

三 東京都市圈交通發(fā)展的教訓(xùn)

東京都市圈治理擁堵的成功經(jīng)驗(yàn)對北京提升城市交通整體運(yùn)行質(zhì)量具有重要借鑒意義，但東京都市圈空間規(guī)劃方面的結(jié)構(gòu)性缺陷，也帶來了通勤時(shí)間過長等問題，這點(diǎn)需要北京在新一輪的城市規(guī)劃調(diào)整中吸取教訓(xùn)極力避免。從20世紀(jì)60年代開始，為了緩解中心城區(qū)人口過度聚集及交通擁堵狀況，東京都政府試圖引導(dǎo)城市空間布局從單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通過功能分散調(diào)整交通流向，減小中心城區(qū)交通壓力。東京都政府提出規(guī)劃建設(shè)城市副中心，依托JR山手線打造了“一核七心”，即山手線以內(nèi)為核心區(qū)，以山手線串聯(lián)七個(gè)副中心，分別為新宿、池袋、澀谷、上野-淺草、大崎、錦糸町-龜戶以及濱海副中心。這7個(gè)副中心正處在山手線與市郊鐵路的交匯處，名副其實(shí)的成為了商業(yè)、辦公、娛樂和交通樞紐中心，在一定時(shí)期內(nèi)分散了核心區(qū)的交通壓力。

圖6  東京“一核七心”結(jié)構(gòu)

但副中心的設(shè)立沒有很好地解決職住平衡的問題，東京區(qū)部600多平方公里商業(yè)用地的比例較高，以東京火車站為核心，在十公里范圍內(nèi)，就業(yè)崗位和就業(yè)人口的差值是300多萬，也就是說外圍大概每天有300多萬的人要進(jìn)入核心區(qū)上班[7]。大量上班族居住在東京都周邊的神奈川、琦玉、千葉三個(gè)縣，這就形成了所謂的35公里至80公里通勤圈（如圖7）。由于7個(gè)副中心相距不遠(yuǎn)（JR山手線約30多公里），隨著時(shí)間推移，逐步連綿成片，“一核七心”在某種意義上形成了更大范圍的城市單中心結(jié)構(gòu)。這種職住嚴(yán)重失衡的單中心結(jié)構(gòu)造成了大規(guī)模、潮汐式、長距離的通勤交通，早晚高峰軌道交通十分擁擠，消耗在上下班路上的時(shí)間過長。因此，東京隨處可見行色匆匆的上班族，城市節(jié)奏較快，在一定程度上影響了宜居性。

圖7  東京都市圈周邊城鎮(zhèn)分布情況

四 北京市緩解交通擁堵的建議

經(jīng)過多年的發(fā)展，北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施邁上新臺階，建議下一步吸取東京城市發(fā)展的教訓(xùn)，充分借鑒交通治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，一方面進(jìn)一步完善軌道交通、城市道路、停車設(shè)施等硬件設(shè)施，增強(qiáng)交通供給能力，另一方面著力改善交通管理軟環(huán)境，提升交通治理水平和能力，雙管齊下，軟硬兼施，打造高質(zhì)量城市交通系統(tǒng)。

（一）抓住機(jī)遇調(diào)整城市功能分區(qū)

合理布局城市發(fā)展空間，明確各區(qū)功能定位，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)內(nèi)部職住平衡是解決交通問題的根本措施。北京市要抓住國家實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大機(jī)遇，緊緊扭住疏解北京非首都功能的牛鼻子，結(jié)合通州副中心和雄安新區(qū)建設(shè)，充分利用騰退空間，優(yōu)化調(diào)整中心城區(qū)功能定位，協(xié)調(diào)就業(yè)和居住的關(guān)系，推進(jìn)職住平衡發(fā)展，減少不同組團(tuán)間的交通流量。

（二）優(yōu)化限行、限購政策

北京市推進(jìn)限行、限購政策近10年來，延緩了城市擁堵，但小汽車保有量仍以每年約12萬輛左右的速度增長，總量增長超過100萬輛，在很大程度上抵消了限行的作用。主動控制小汽車出行，減少路面交通壓力勢在必行，東京“持而不用”的交通需求管理策略值得借鑒，北京應(yīng)進(jìn)一步加大核心區(qū)域小汽車使用成本，引導(dǎo)公交出行。

（三）加快構(gòu)建多層次軌道交通

北京市要進(jìn)一步完善軌道交通線網(wǎng)布局，適度加密中心城區(qū)路網(wǎng)，提高軌道交通的可達(dá)性和便利性，打通出行“最后一公里”。同時(shí)，適應(yīng)多元化的交通出行需求，構(gòu)建大、中、小運(yùn)量各司其責(zé)的軌道交通系統(tǒng)。加快市域快線、城際鐵路和市郊鐵路發(fā)展，形成有機(jī)銜接的多層次區(qū)域軌道交通體系，增強(qiáng)中心城區(qū)與通州副中心、雄安新區(qū)及周邊地區(qū)的聯(lián)系。

（四）集中力量疏導(dǎo)城市交通堵點(diǎn)

利用出行大數(shù)據(jù)逐一排查全市交通堵點(diǎn)分布情況，進(jìn)一步深入分析擁堵成因，采取針對性的治堵疏導(dǎo)措施。例如，北五環(huán)來廣營橋至顧家莊橋路段常態(tài)化擁堵，究其原因是在不到1公里的范圍內(nèi)設(shè)置了兩個(gè)高速公路出口和一個(gè)主干路出口，五環(huán)路合流區(qū)長度不足，車輛并線相互干擾，嚴(yán)重影響通行能力。類似這樣的交通堵點(diǎn)，應(yīng)列入重點(diǎn)整治范圍，通過改造道路、優(yōu)化交通組織、加強(qiáng)信息誘導(dǎo)等措施盡快予以解決。

（五）加大動態(tài)、靜態(tài)交通治理力度

北京市要努力成為全國動態(tài)、靜態(tài)交通治理的樣板城市。動態(tài)交通重點(diǎn)治理隨意并線、加塞插隊(duì)、路口搶行、駕駛途中接聽電話或玩手機(jī)等行為。同時(shí)，積極改善自行車和步行條件，規(guī)范機(jī)非混行秩序，將快遞三輪車、自行車、電動摩托車納入交通法規(guī)體系，明確違法行為和處罰措施，加大非機(jī)動車違法執(zhí)法力度。靜態(tài)交通方面，加快老舊小區(qū)周邊停車設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)社會資本投資、建設(shè)、運(yùn)營停車設(shè)施，鼓勵用地緊張區(qū)域建設(shè)智能立體公共車庫，增加停車資源供給，緩解停車難問題。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步整治亂停車現(xiàn)象，特別是對路側(cè)停車實(shí)行精細(xì)化管理，如小區(qū)周邊部分較窄道路實(shí)行分時(shí)段停車，早7:00-晚10:00車流量較大的時(shí)段禁停，提高道路通行能力；晚10:00-次日早7:00允許周邊居民在指定區(qū)域停車，為居民停車提供便利。

（六）大力倡導(dǎo)文明出行

通過各種渠道加強(qiáng)文明出行和交通安全的宣傳教育，營造遵守交通規(guī)則，維護(hù)交通秩序的社會風(fēng)尚。將文明出行作為社會公德教育的重要內(nèi)容，從孩子抓起，久久為功，一年接著一年干，一代接著一代干，讓遵守交通規(guī)則成為習(xí)慣。此外，也要適當(dāng)采取有效措施引導(dǎo)文明出行（如不良交通行為與個(gè)人信用掛鉤等）。

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