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2014年以來，國務院及相關(guān)部門陸續(xù)出臺數(shù)十項推廣應用政府和社會資本合作（PPP）模式的各類文件，全國各地掀起了在基礎設施和公共服務領(lǐng)域大力推廣應用PPP模式的高潮，有效推動了相關(guān)領(lǐng)域投融資體制深化改革。同時，隨著各項政策文件的陸續(xù)出臺和貫徹落實，社會各界對PPP模式的具體特征、運作方式、適用范圍、操作規(guī)范及利弊得失出現(xiàn)各種不同看法，在實際操作層面遇到各種問題，出現(xiàn)PPP政出多門、缺乏協(xié)調(diào)、項目落地難、簽約率低等現(xiàn)象，影響了PPP模式在我國的健康發(fā)展。

國際上，使用者付費類特許經(jīng)營和政府付費類購買服務是PPP模式的兩種基本類型。法國是在基礎設施和社會事業(yè)投資建設領(lǐng)域應用特許經(jīng)營模式最為成熟的國家之一，英國是最早提出私人融資計劃（PFI），通過政府購買服務引入私人資本承擔公共基礎設施建設的國家，兩國在推廣應用PPP模式方面有著豐富經(jīng)驗。為借鑒國際先進經(jīng)驗，促進我國政府和社會資本合作模式健康發(fā)展，國家發(fā)改委投資司和法規(guī)司與中國國際工程咨詢公司專家組成代表團，接受英、法兩國政府主管部門的邀請，對英、法兩國圍繞PPP專題進行了實地調(diào)研和訪談。

本次訪問按計劃于2015年8月31日離境，9月7日按時回國，在境外停留6天，密集訪問了英、法兩國PPP項目政府主管部門如英國財政部、法國經(jīng)濟部、生態(tài)及可持續(xù)性發(fā)展部和財政部，金融機構(gòu)如法國國家開發(fā)銀行、法國信托局和盛瑞資本集團，與英國HCP公司、法國蘇伊士環(huán)境集團、萬喜（VINCI）集團等代表性PPP運營商進行座談，實地考察了英國國防部大樓運營維護、倫敦奧林匹克場館綜合開發(fā)等典型項目，與英國基礎設施局（IUK）、倫敦大學學院（UCL）和法國知名律師事務所等PPP專家進行深入交談，并參加英中貿(mào)易協(xié)會組織的20多位各行業(yè)企業(yè)界代表參與的座談會。

英、法兩國政府主管部門對本次訪問高度重視，與中方在行前進行反復溝通擬定訪問計劃，整個活動日程安排周密，接觸的機構(gòu)和人員代表性強，專業(yè)層次高，針對關(guān)注問題進行全面深入訪談，收集大量有價值的第一手資料，取得了豐富的訪問成果，對我國進一步完善PPP相關(guān)政策具有重要借鑒意義。

一、英法兩國應用PPP模式的主要經(jīng)驗

通過本次訪問交流，我們認為，英、法兩國推廣應用PPP模式可供我國借鑒的經(jīng)驗主要包括以下方面：

1、引入PPP模式的核心目的是完善公共治理體系

英法兩國均是西方主要市場經(jīng)濟國家，均建有比較完善的市場經(jīng)濟體系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，但均強調(diào)政府的功能及公共部門和私人部門在市場經(jīng)濟體系中的作用邊界。在公共服務領(lǐng)域，傳統(tǒng)上均強調(diào)發(fā)揮公共部門維護公共利益的作用。法國從1955年開始探索采用特許經(jīng)營模式引入私人資本參與基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項目建設，通過使用者付費構(gòu)建公共服務領(lǐng)域的商業(yè)化運作模式，尤其是在交通建設領(lǐng)域，法國在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經(jīng)營模式。

英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域重大基礎設施主要由政府投資建設和運營。前首相撒切爾夫人執(zhí)政以來，英國不是采用特許經(jīng)營模式，而是采用私有化的模式將傳統(tǒng)公共服務領(lǐng)域的項目投資建設和運營完全推向市場。對于不能實施私有化的公共服務領(lǐng)域，強調(diào)必須由政府承擔提供公共服務的責任，通過推行私人融資計劃（PFI），由政府購買服務來實現(xiàn)市場化改革，以發(fā)揮市場機制提高公共服務質(zhì)量和效率的作用。

在訪談中，英法兩國政府相關(guān)部門均明確表示，引入PPP模式的目的不是解決公共投資的建設資金不足問題，而是推動公共服務領(lǐng)域的體制機制改革，完善公共治理機制。

鑒于重大基礎設施和社會事業(yè)項目PPP模式操作復雜，引入私人資本參與項目建設會讓政府付出較高代價，而且需要簽訂特許經(jīng)營協(xié)議或政府采購協(xié)議來明確參與各方的復雜的合作伙伴關(guān)系，唯有通過體制機制改革創(chuàng)新，策劃出責權(quán)清晰、結(jié)構(gòu)合理的PPP合作模式框架，才能保證PPP項目的運作具有可持續(xù)性，從而使得擬建項目具備吸引私人資本及銀行信貸資金支持的能力，發(fā)揮無追索權(quán)項目融資模式動員私人資本參與項目建設的作用，推動公共治理體系的重建和改革。

2、應根據(jù)各國具體情況選擇實現(xiàn)PPP理念的具體模式

英法兩國PPP領(lǐng)域的專家反復強調(diào)，PPP所強調(diào)的是公共部門和私人部門之間發(fā)揮各自所長，通過簽署相關(guān)協(xié)議，明確項目參與各方的權(quán)利義務關(guān)系、風險和利益分擔機制，構(gòu)建可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系的一種理念，而不僅僅考慮項目能否建成（B）、能否進行平穩(wěn)運營（O），以及能否實現(xiàn)順利移交（T）等項目周期各階段的具體活動。

PPP所倡導的公共部門和私人部門之間構(gòu)建利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關(guān)系理念，可以通過多種模式予以實現(xiàn),不能僵化地鎖定若干種所謂典型模式進行推廣應用。英國基礎設施局PPP專家強調(diào)，PPP并沒有全球通用的標準模式，每個國家都應根據(jù)各自的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、政策目標、公共部門和私人部門的具體特點，設計出符合本國國情的PPP模式實現(xiàn)路徑及政策框架。

法國過去主要采用使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式，但從2004年開始，通過立法要求在政府付費類社會公共項目領(lǐng)域通過政府與私人部門簽署合作伙伴合同（Contract of Partnership，簡稱CP，類似于英國的PFI），采用政府購買服務模式，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化作用。英國1992年時任財政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務領(lǐng)域推行政府購買服務的私人融資計劃（PFI）模式，對于難以向使用者收費的各類社會基礎設施（學校、醫(yī)院、城市公共設施）和經(jīng)濟基礎設施（道路橋梁、生態(tài)環(huán)境治理等）廣泛采用PFI模式。

從2013年開始，英國政府在強調(diào)政府購買服務的基礎上，主張動用財政資金參與PPP項目的前期股權(quán)投資，由此提出PF2的運作理念。英國推行私有化的程度比較徹底，目前很少保留特許經(jīng)營項目。因此，在英國PFI與PPP兩個概念通用，習慣上均指政府購買服務類PPP模式，不包括特許經(jīng)營類PPP模式。PPP模式的具體運用，可采用建設-運營-擁有即BOO，設計-建設-融資-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，即DBFOT，設計-建設-融資-轉(zhuǎn)讓即DBFT，建設-運營-轉(zhuǎn)讓即BOT等具體模式，并根據(jù)各類項目的具體特點進行不斷創(chuàng)新。

另外，PPP項目采用何種具體模式，往往還受到政治因素的影響。如英國隨著政黨輪替及執(zhí)政黨政策的改變，對于過去普遍采取政府付費的PFI項目，目前正逐步轉(zhuǎn)變成采用特許經(jīng)營加財政補貼的方式進行運作，以減輕政府的財政負擔，提高市場化程度。

3、特許經(jīng)營和政府購買服務遵循不同的管理思路

使用者付費類特許經(jīng)營模式，和政府購買服務模式，是PPP模式的兩種基本類型。二者的主要區(qū)別，在于回收項目建設投資和運營成本的方式不同。對于使用者付費類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營的方式，向項目產(chǎn)品和服務的使用者收取費用，用以回收項目建設和運營成本，主要適用于能夠建立市場化運作機制，能夠明確鎖定項目產(chǎn)品或服務的使用對象，能夠向使用者收取費用的各類基礎設施和社會事業(yè)投資項目。

對于政府購買服務類PPP項目，則通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用使得私人部門能夠回收項目前期建設投資及運營費用。這類項目往往難以鎖定具體的受益對象，或者難以向使用者收費，只能由政府通過稅收等方式籌集財政資金完成公共服務的購買。

政府購買服務類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎設施和社會事業(yè)投資建設領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經(jīng)營PPP模式很少使用，但英國專家同時認為，在廣義的PPP概念中，應包括特許經(jīng)營PPP模式。與此對照的是，法國基礎設施和社會事業(yè)投資領(lǐng)域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經(jīng)營項目，認為特許經(jīng)營和政府購買服務同屬于PPP模式的具體實現(xiàn)形式，并分別制定相關(guān)法律對兩類PPP模式予以規(guī)范。

特許經(jīng)營類型PPP模式主要體現(xiàn)兩大特征：（1）私人資本所獲得的收入來源必須是經(jīng)營該設施；（2）由私人資本承擔該設施的經(jīng)營風險。政府付費類PPP模式，要求政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment），要求綜合評價公共服務需要、責任風險分擔、服務產(chǎn)出標準（Output Specification）、關(guān)鍵績效指標（Key Performance Indicators）、財政支付方式、項目融資方案和財政支付成本等要素。二者的適用范圍、績效評價機制、管理思路均存在差異。在PPP政策的制定中，不得將特許經(jīng)營項目視為政府購買服務項目，也不得將政府購買服務項目視為特許經(jīng)營項目，以造成管理思路及制度體系的混亂，損害PPP模式的健康發(fā)展。

4、建立適應PPP發(fā)展要求的治理機構(gòu)

英法兩國政府非常重視發(fā)揮私人資本在基礎設施和公益事業(yè)投資建設領(lǐng)域的作用，并制定專項制度，設立專門管理機構(gòu)。英國由財政部授權(quán)基礎設施局（IUK）負責PFI政策制定及戰(zhàn)略規(guī)劃，以及項目的審批和實施，同時在多個關(guān)鍵政府部門（如衛(wèi)生部、教育部、交通部）設立專門的私人融資管理機構(gòu)，分別負責本行業(yè)PFI政策制定及項目管理，并對政府采購進行集中監(jiān)管和審計。法國在可持續(xù)發(fā)展部、經(jīng)濟部、交通部等政府部門均設立專門的PPP司，在財政部國庫司設立PPP工作組，專門負責PPP政策制定及實施監(jiān)管。

各國政府的組織機構(gòu)設置不同，職能分工不同，但均強調(diào)各部門之間要加強協(xié)調(diào)，各司其職，共同完成PPP項目治理的相關(guān)職能。法國分別設立負責經(jīng)濟發(fā)展工作的經(jīng)濟部和負責財政采購管理的財政部，經(jīng)濟部負責PPP項目的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃制定，對PPP項目進行費用效益分析分析及經(jīng)濟可行性評估；對于涉及政府購買服務的CP項目，以及需要財政補貼的特許經(jīng)營項目，財政部門從財政資金支付管理的角度進行監(jiān)管。

英國早已完成本國基礎設施體系建設并完成私有化改革，因此不再單獨設立負責經(jīng)濟發(fā)展的部門，由財政部同時負責經(jīng)濟發(fā)展和財政管理職能，但在PPP項目的監(jiān)管方面，特別強調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、商業(yè)模式、財務方案和管理架構(gòu)等五個維度進行管理，強調(diào)要從經(jīng)濟資源優(yōu)化配置的角度進行經(jīng)濟費用效益分析，而不能僅僅關(guān)注財政采購環(huán)節(jié)的可行性論證，尤其不能將政府采購環(huán)節(jié)的財務評價（Value for Money分析）代替整個項目的經(jīng)濟費用效益分析和可行性研究。

5、繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)公共項目運作模式的作用

英法兩國政府非常重視發(fā)揮私人資本在基礎設施和公共事業(yè)投資建設領(lǐng)域的作用，因此積極推動私有化或通過PPP模式吸引私人資本參與相關(guān)領(lǐng)域的項目建設和運營。同時，兩國政府仍然非常重視發(fā)揮政府投資在提供公共產(chǎn)品或公共服務中的獨特作用，即繼續(xù)采用傳統(tǒng)模式運作公共項目。

對于一些特許經(jīng)營項目，可以通過市場化改革實現(xiàn)完全私有化。比如電力項目，過去通常采用特許經(jīng)營模式，由公共部門授權(quán)私人部門通過簽署特許經(jīng)營協(xié)議進行投資建設和運營，可過渡到通過私有化方式，完全向私人部門開放，但同時面臨監(jiān)管困難，以及如何維護公共利益等難題。

對于采用PPP模式所具有的降低成本、提高效率等作用，實際上一直存在爭議。英國眾議院財政委員會發(fā)布的2010-2012年度專題報告就曾明確提出：（1）PFI模式采購程序復雜，耗時較長，融資成本相對較高，最終通過政府付費實質(zhì)上會增加財政負擔，難以實現(xiàn)“財務價值”（VFM）最大化；（2）PFI項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財政負擔；（3）PFI項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險并沒有真正轉(zhuǎn)移出去；（4）PFI項目合同期長，難以根據(jù)未來實際情況與需求變化對合同條款進行調(diào)整，缺乏靈活性。

英國議會的研究報告同時認為，沒有必要通過采用PFI的方式，將項目設計、建設、融資、運營等任務都捆綁交給私人部門承擔，認為可以采用傳統(tǒng)模式，通過政府投資來享受融資成本較低的建設資金，而將設計、建設、運營等專項任務交給私人部門以便提高效率。因此，英國雖然推崇使用PFI模式，但從未排除繼續(xù)使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅持將傳統(tǒng)模式作為選擇其他模式的比較基準，要求采用其他模式必須有利于降低政府采購成本。因此，不存在將PPP泛化應用的問題。

英國的公共基礎設施項目運作中，私有化程度相對較高，完全私有化項目占比約為60%，傳統(tǒng)的政府投資項目占比約20%，采用各類PPP模式運作的項目占比約為20%。根據(jù)英國財政部提供的最新數(shù)據(jù)，PFI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。

二、我國運用PPP存在的主要問題

對照英法兩國推廣應用PPP模式的主要做法，結(jié)合近年來我國政府有關(guān)部門出臺的各類PPP相關(guān)政策文件，以及全國各地應用PPP模式的具體實踐，我們認為當前我國運用PPP模式存在四個方面的突出問題。

1、沒有做好真正接受PPP理念的心理準備

我國在推進基礎設施投融資體制改革的過程中， BOT概念的引入在時間上早于PPP概念。BOT就其字面含義而言，主要強調(diào)的是項目能否建成（Build）、能否進行有效運營（Operate）、能否順利移交（Transfer），強調(diào)的是項目周期不同階段的具體活動，PPP則強調(diào)在合作主體之間能否構(gòu)建一個具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系（Partnership）。

如果在BOT的項目運作結(jié)構(gòu)設計中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務關(guān)系、風險和利益分擔機制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。否則，如果在BOT運作結(jié)構(gòu)設計中，僅考慮項目運作各階段的活動，而不考慮這些活動背后所蘊藏的各種關(guān)系如何建立，BOT項目的未來實施就可能帶來一系列的風險和不確定性，導致項目運作失敗，這就是PPP所竭力避免的。

我國當前處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，受到體制機制及地方政府任期責任考核等多種因素的影響，難以苛求各有關(guān)部門關(guān)注長期可持續(xù)發(fā)展問題。在基礎設施和社會事業(yè)投資建設領(lǐng)域，各級政府部門事實上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

即人們更關(guān)注各種基礎設施及公共事業(yè)項目在本屆政府任期內(nèi)能否建成（B）、能否順利運營（O），至于項目各方的權(quán)利義務關(guān)系如何進行妥善處理，工程貸款的本金和利息能否按期償還，風險如何分擔，如何在項目生命周期未來20甚至是30年的漫長時間內(nèi)維持具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，諸如此類的問題往往并不愿意認真研究和對待，而更愿意把各種潛在的問題、矛盾和風險留給未來，留給繼任者。將PPP理念真正落到實處，而不是淪為解決眼前短期問題的權(quán)宜之計，需要進行系統(tǒng)化的體制機制改革，讓PPP模式所倡導的項目運作理念在我國真正落地。

2、過分關(guān)注PPP項目的財政財務功能

我國所推行的PPP模式，和英法等西方市場經(jīng)濟國家所推行的公共部門和私人部門合作模式相比，一個非常重要的區(qū)別，就是我們所關(guān)注的重點是項目的資金籌措問題。一個完整的PPP項目運作架構(gòu)，應該包括項目周期各個階段的活動，如設計、融資、建設、運營、維護、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復雜的項目運作模式。

其中，融資只是項目運作眾多環(huán)節(jié)中的一個環(huán)節(jié)。我國各級政府積極推動PPP模式，主要是強調(diào)把PPP作為籌集資金的一種方式，由于不考慮其他環(huán)節(jié)的作用，可能會潛伏各種風險和不確定性，使得項目的運作難以構(gòu)建一個具有可持續(xù)性的框架結(jié)構(gòu)體系，使PPP項目未來可能產(chǎn)生各種風險。這是我國開展PPP模式在現(xiàn)階段所體現(xiàn)的一個重要特征。

《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求剝離地方政府投融資平臺公司替當?shù)卣M行融資的功能，尤其強調(diào)地方政府不得再繼續(xù)以融資平臺公司為載體進行負債融資，同時要求推廣使用政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

這樣以來，PPP模式就成為在剝離地方平臺公司融資功能的新形勢下，地方政府為基礎設施和社會事業(yè)建設項目籌集資金的一種現(xiàn)實可行的選擇方式，這是全國各地積極推動運用PPP模式的重要內(nèi)在動因，體現(xiàn)了鮮明的短期功利性特征。

另外，地方各級政府往往更愿意將PPP模式作為化解存量債務風險的工具，而不是構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系的工具?！蛾P(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）要求，積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力。因此，解決地方政府存量債務問題，化解當前地方政府償還債務壓力，是我國推廣應用PPP模式的另一重要動因。

3、缺乏邏輯清晰的PPP治理結(jié)構(gòu)

我國政府出臺的多項PPP政策文件，反復強調(diào)PPP項目本質(zhì)屬于政府采購，所有類型的PPP項目，無論采取何種付費機制，均視為政府采購，并統(tǒng)一要求納入政府采購管理的框架體系之中。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，“政府采購”必須要有財政資金的投入，必須納入政府部門的預算管理，政府采購所形成的債務必須體現(xiàn)為政府負債。但是，對于沒有財政資金投入的項目，只要以PPP項目的名義運作，都要求按照政府購買服務的程序進行管理。

國務院辦公廳《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）進一步明確由財政部門強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對相關(guān)要求的落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。因此，目前全國各地普遍認為，我國所有類型的PPP項目都屬于政府購買服務項目，都應該納入政府采購的框架體系，不應該再履行我國已經(jīng)實施數(shù)十年的基本建設程序，并且得到國務院的肯定和支持，已經(jīng)形成全國共識。

我國將所有的PPP項目都視為政府購買服務，源自于我國制定的很多PPP政策文件，主要借鑒英國財政部推廣應用PFI的相關(guān)經(jīng)驗。如前所述，英國PPP和PFI兩個概念習慣上相互通用，是因為英國很少有特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營和政府購買服務分屬于PPP的不同類型，得到全世界的普遍認可。我國目前所推行的納入“政府采購”流程管理的PPP項目，絕大部分不屬于政府購買服務類PPP項目，而是屬于“使用者付費”類特許經(jīng)營PPP項目。

我國當前過分強調(diào)從財政資金的投入（事實上，一些特許經(jīng)營項目根本沒有財政資金投入）的環(huán)節(jié)對PPP項目進行監(jiān)管，就會削弱從國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃、準入標準、法律法規(guī)等層面對PPP項目進行監(jiān)管，就會脫離我國現(xiàn)行的工程項目基本建設管理程序，僅強調(diào)通過政府采購的財務價值（VfM）和財政承受能力評價，通過財政資金投入及采購方式的合理性分析來代替整個項目的可行性研究和項目評價工作，造成我國工程項目管理體系及思路的混亂，不利于PPP模式在我國的長期健康發(fā)展，其危害性將逐步顯現(xiàn)。

4、忽視發(fā)揮民營資本的作用

建設項目實施PPP模式，國際上普遍強調(diào)要發(fā)揮社會資本尤其是民營資本的作用。英法兩國所推行的PPP模式，均強調(diào)公共部門必須與私人資本建立合作伙伴關(guān)系。我國和西方市場經(jīng)濟國家基本國情不同，國有企業(yè)在基礎設施和社會事業(yè)投資建設領(lǐng)域占主導地位。因此，允許符合特定條件的國有企業(yè)以社會資本的身份參與PPP項目符合我國具體國情。

英法等西方市場經(jīng)濟國家所推行的PPP模式，是希望建立一個能夠長期可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，使公共部門和私人部門的雙方優(yōu)勢都能得到發(fā)揮，這種伙伴關(guān)系能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公共部門和私人部門之間能否通過一定的模式，構(gòu)建一種相互制衡、責任明晰、信息透明、監(jiān)督有效的合作架構(gòu)結(jié)構(gòu)體系。

這就要求，參與PPP模式的社會資本投資主體必須具有獨立性，以便能夠和當?shù)卣块T之間形成一種相互制衡和博弈的權(quán)利義務關(guān)系。失去獨立性的所謂合作伙伴關(guān)系只能是服從關(guān)系，而不是建設性的合作關(guān)系。因此，在我國推行的PPP模式中，承擔社會資本投資主體的企業(yè)，原則上不能是當?shù)卣軌蚩刂频钠髽I(yè)，應是能夠獨立于政府部門之外的一種社會力量，該企業(yè)與當?shù)卣淮嬖谫Y本、人事、管理等方面的控制關(guān)系，這是遵循PPP理念不能放棄的一個底線。

但是，我國政府發(fā)布的《在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）則提出，對于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的當?shù)仄脚_公司，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，即當?shù)卣梢耘c其所控制的平臺公司以PPP的名義開展合作。

該文件同時提出，中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與PPP項目，這就進一步強化了在中國特色的PPP模式下，政府主要是與自己進行合作，這與國際上通常理解的PPP模式所遵循的理念嚴重背離，是一種徹底被異化的所謂PPP模式。這種做法不符合PPP理念的基本要求，也不符合《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕43號）推進地方政府性債務管理體制改革的要求。

無論是特許經(jīng)營PPP模式，還是英國的PFI模式，都強調(diào)政府投資退出基礎設施和社會事業(yè)建設投資，而交由私人部門進行投資。對于私人投資的回收，政府根據(jù)項目建成后的運營績效決定是否購買服務以及進行經(jīng)營補貼。

當前我國政府投資在引導社會投資，促進基礎設施和社會事業(yè)健康發(fā)展方面仍將起到舉足輕重的作用，使得股權(quán)合作成為當前階段我國PPP模式的重要實現(xiàn)形式之一，因此我國當前不宜提出政府投資從PPP項目建設投資中退出，這是我國的發(fā)展階段及特定的投融資體制所決定的，但不能因此而過度強調(diào)政府投資的大舉介入，甚至讓政府投資成為PPP項目的主角。

英國基礎設施局專家戲稱，中國的PPP代表的是Public-Public-Partnership（即公-公合作，而不是公-私合作）。如果在PPP的實際操作層面過分強調(diào)政府與政府合作、政府與公共部門合作，以及政府與國有企業(yè)合作，就會背離我國引入PPP模式的初衷，并且從整個公共部門的角度看，實際上是加大了負債壓力，拖延基礎設施和社會事業(yè)投資建設領(lǐng)域進行市場化改革，激活民營資本活力的步伐。

三、我國完善PPP相關(guān)政策建議

我國當前仍然處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，需要大力發(fā)展經(jīng)濟基礎設施的關(guān)鍵時期，應根據(jù)我國的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、法制建設及體制機制改革進展等具體國情，借鑒英、法等國有益經(jīng)驗，完善我國PPP相關(guān)政策及制度建設。

1、引進國際經(jīng)驗要博采眾長

從英法等國際經(jīng)驗看，各國推廣應用PPP模式的做法各不相同。英國的私有化程度相對較高，在上世紀90年代工黨執(zhí)政期間大力提倡采用PFI模式建設學校、醫(yī)院等社會基礎設施，現(xiàn)任政府則力圖減輕政府財政負擔，嘗試更多運用特許經(jīng)營加財政補貼的模式推進公共基礎設施項目建設與運營。

法國在基礎設施領(lǐng)域私有化程度相對較低，主要采用特許經(jīng)營模式吸引私人資本進行投資，近年來則開始應用CP（Contract of Partnership）模式吸引私人資本投資公益性社會事業(yè)項目，通過政府購買服務使私人投資獲得回報，類似于英國的PFI模式。英、法等國推行PPP模式的經(jīng)驗均值得我國借鑒。

但是，由于基本國情不同、面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境不同、資源條件及配置機制不同，我國的PPP發(fā)展并不能完全照搬任何其他國家的模式。例如，英國的國防大樓及監(jiān)獄等公共基礎設施均采用PFI模式由私人資本進行運作和管理，在我國當前階段恐難以借鑒。為了促進PPP模式在我國的健康發(fā)展，必須學習引進國際經(jīng)驗，但不應盲目引進，更不應以偏概全地引進，應博采眾長，結(jié)合中國國情進行創(chuàng)新。

2、強調(diào)發(fā)揮社會資本尤其是民營資本的作用

引入PPP模式的本意是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業(yè)投資建設領(lǐng)域，鼓勵政府與社會資本投資主體建立起競爭、合作、博弈、共贏的長期伙伴關(guān)系，進一步推動體制機制改革創(chuàng)新，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。

在這個過程中，政府或公共部門給予適當?shù)呢斦Y金支持與引導是合理的，但絕不應為了鼓勵更多的PPP項目上馬，而無原則、盲目地給予經(jīng)濟激勵，讓政府投資過多地擠占民間投資，使得我國的PPP項目變質(zhì)為“公-公合作”或者是“以公為主”的合作，難以發(fā)揮其對機制創(chuàng)新、打破壟斷和提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率等方面的作用。

我國今后推廣應用PPP模式，既要允許獨立于當?shù)卣膰衅髽I(yè)以社會資本的身份參與當?shù)豍PP項目建設，又要避免違背PPP的應有之義，形成國有資本對民營資本的過度擠出效應。同時，應鼓勵當?shù)貒衅髽I(yè)和平臺公司以當?shù)毓膊块T的身份發(fā)揮其承擔當?shù)鼗A設施項目的主力軍作用，通過體制機制改革發(fā)揮傳統(tǒng)公共項目建設模式的潛在優(yōu)勢，優(yōu)化當?shù)毓仓卫斫Y(jié)構(gòu)。同時，要強調(diào)避免將當?shù)仄脚_公司視為社會資本，盲目地以PPP名義實施“偽PPP”項目。

3、靈活選擇PPP的具體操作模式

對于采用PPP模式參與基礎設施和社會事業(yè)建設的項目，分為特許經(jīng)營、政府購買服務和股權(quán)合作等不同模式。應發(fā)揮各自的潛在優(yōu)勢，分別制定相應制度，協(xié)同推進撬動社會投資。

對于具有收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全或部分覆蓋投資及運營成本，且能通過政府補貼部分資金或經(jīng)營性資源的情況下，社會資本可以取得合理投資回報的項目，應采用特許經(jīng)營模式。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資及運營成本的項目，或主要通過政府補貼才能使社會資本獲得合理投資回報的項目，可通過股權(quán)合作、政府購買服務等方式推進。其中需由政府股權(quán)投資、購買服務或財政補貼的項目費用應納入財政預算管理，并統(tǒng)籌考慮財政中長期承受能力，合理確定購買服務的內(nèi)容、標準及績效評價辦法，切實提高財政資金使用效益。

4、總結(jié)應用我國過去30年積累的寶貴經(jīng)驗

我國推廣應用特許經(jīng)營項目已有31年的歷史，國家發(fā)展改革委、建設部及其他行業(yè)部門在此過程中都積累了很多經(jīng)驗教訓，國家投資主管部門與相關(guān)部門按照各自職責分工，合作一直非常順暢。

本輪的PPP熱，起始于2014年初，通過以過去人們很少使用的PPP概念，推行大量的特許經(jīng)營項目，并將各類特許經(jīng)營項目視同政府購買服務項目，借鑒英國推廣應用PFI的相關(guān)做法，出臺各種政府文件，將各種廣義的和狹義的PPP概念混淆使用，并積極創(chuàng)造條件發(fā)揮財政資金作為所謂社會資本的引領(lǐng)作用，導致目前社會各界對于PPP的概念認識越來越模糊，這種狀況持續(xù)下去，不利于特許經(jīng)營、政府購買服務及股權(quán)合作等PPP模式在我國的健康發(fā)展。我國應認真總結(jié)過去30多年來推行特許經(jīng)營、股權(quán)合作等PPP模式的經(jīng)驗教訓，認真研究PPP模式的運行特點及在我國推廣應用的可行路徑，而不應另起爐灶，盲目推進。

5、建立完善適合我國國情的PPP治理結(jié)構(gòu)

我國財政部門最近2年推廣應用的政府采購類PPP模式，主要借鑒英國政府付費型PFI模式相關(guān)經(jīng)驗。我國投資主管部門及建設部等部門過去30多年來推動的特許經(jīng)營類PPP模式，更多地借鑒了法國經(jīng)驗。法國倡導建立雙重PPP制度體系，將特許經(jīng)營和政府購買服務都納入法國的PPP制度框架。

我國可借鑒法國經(jīng)驗，分別制定特許經(jīng)營類PPP和政府購買服務類PPP制度體系。在項目審查方面，應明確所有PPP項目都應納入公共投資基本建設程序進行管理，重視從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入等角度進行審查。對于特許經(jīng)營項目，價格主管部門還應強化使用者付費機制的審查；對于政府購買服務類項目，以及需要財政補貼的特許經(jīng)營項目，財政部門應強化對財政資金投入的專項審查，形成強有力的制衡機制，加強協(xié)調(diào)配合，共同推進我國PPP制度的建立和完善。

要明確推廣應用真正的政府付費類PPP模式對推動我國財政體制改革的重要作用。當前我國公共服務領(lǐng)域的政府采購體制機制改革還不到位，仍然呈現(xiàn)“大政府、小社會”的運作特征，大量公共服務仍然由公共部門直接提供。我國政府采購公共服務的改革雖已啟動，但仍待深化，使得目前我國政府采購服務類PPP模式的運用范圍仍顯狹窄。隨著我國在政府購買服務領(lǐng)域體制機制改革的不斷深化，通過PPP模式探索政府購買服務的實現(xiàn)路徑，在我國推廣運用的潛力很大。

這種探索有利于培育專業(yè)機構(gòu)的服務能力，深化財政體制改革，提高公共服務供給的質(zhì)量和效率，降低公共服務的提供成本。在實際操作方面，應按照PPP模式運作理念的要求，沿著政府購買公共服務這條主線，研究制定出臺采購主體資格的確認，采購價格的形成，采購程序的規(guī)范，采購服務標準的制定，以及跟蹤、監(jiān)測、績效評價等活動，切實提高公共服務的質(zhì)量和效率，而不是把精力過多地放在基礎設施和社會事業(yè)領(lǐng)域使用者付費類特許經(jīng)營PPP項目上，造成角色錯位。

6、積極推動特許經(jīng)營立法

我國目前關(guān)于PPP立法的呼聲較高。我國的PPP立法，也應借鑒國際經(jīng)驗。英國遵循判例法，因此英國沒有針對PFI或PPP的立法，而是針對PFI制定標準合同指南以供參考。法國屬于大陸法系，分別制定針對特許經(jīng)營、CP和私有化模式的法律。廣義的PPP涉及內(nèi)容繁雜，對PPP進行立法務必慎重。例如，土耳其已有特許經(jīng)營法，過去6年來一直在推動對完整的PPP進行立法，但因過于繁雜而難以實現(xiàn)。羅馬尼亞既有特許經(jīng)營法，也有PPP法，兩部法律存在很多沖突，導致出現(xiàn)很多問題。

鑒于特許經(jīng)營類PPP模式在我國當前發(fā)展階段具有特殊重要地位，我國目前不宜推動PPP立法，而是強調(diào)要進行特許經(jīng)營立法，并且明確提出特許經(jīng)營立法不是PPP立法。對于政府付費類PPP模式，應納入政府采購法的范疇進行監(jiān)管。特許經(jīng)營立法的目的，是要把特許經(jīng)營的一些“核心原則”明確下來，而不是對特許經(jīng)營項目操作提出具體的實施方案意見。

英國基礎設施局專家認為，在PPP項目“監(jiān)管金字塔”中，法律應處于金字塔的頂端；接下來是促進PPP健康發(fā)展的各項政策；再接下來是對各種政策的具體應用進行解釋的操作指南；金字塔的最下端是各種協(xié)議、合同范本等。不能用“法律”來完成“政策”、“操作指南”、“協(xié)議范本”等應該完成的任務。這些建議值得我國借鑒。

7、完善PPP項目評估論證制度

推廣應用PPP模式，要堅持過去30多年來證明行之有效的做法，繼續(xù)重視項目可行性研究和評估論證工作。除對特許經(jīng)營和股權(quán)合作類PPP項目繼續(xù)要求加強可行性論證工作之外，對于政府采購類PPP項目，也要明確應在可行性研究和項目評價的基礎上，進行政府采購模式選擇的專項分析，將采用PPP模式（實際上是英國的PFI模式）與傳統(tǒng)政府采購模式進行對比分析，確保從項目全生命周期角度分析，采用PPP模式能夠提高政府采購服務的質(zhì)量和效率，降低采購成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、服務產(chǎn)出標準（Output Specification）、關(guān)鍵績效指標（Key Performance Indicators）、財政支付方式、項目融資方案和財政支付成本等因素，確保實現(xiàn)激勵相容，提高公共服務的質(zhì)量和效率。

（考察團成員：韓志鋒、郝雅風、李開孟、徐成彬、李燕、王東。報告執(zhí)筆：李開孟）