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一、日本山形地震與我國長寧地震傷亡損失對比

2019年6月17日22時55分，我國四川省宜賓市長寧縣（北緯28.34度，東經(jīng)104.90度）發(fā)生了里氏6.0級地震，震源深度16千米。一天后的6月18日21時22分（北京時間），日本山形縣海面（北緯38.6度，東經(jīng)139.5度）發(fā)生了里氏6.7級地震，震源深度14千米。兩次地震前后相繼，都屬極淺型地震，且都發(fā)生在夜里，但兩次地震的傷亡損失卻差別很大。

根據(jù)中國國家應(yīng)急管理部發(fā)布的災(zāi)情信息，截至6月19日6時，長寧地震已造成16.8萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡13人，受傷199人，緊急轉(zhuǎn)移安置1.59萬人，初步調(diào)查有2.2萬戶房屋倒塌損壞。而根據(jù)日本內(nèi)閣府6月21日7時發(fā)布的災(zāi)情消息，山形地震震區(qū)有32人受輕傷，1人受重傷，沒有發(fā)現(xiàn)因地震死亡人員，秋田縣、山形縣、新瀉縣共有145棟房屋受損，沒有重要設(shè)施損壞，沒有出現(xiàn)避難者。從地震發(fā)生時日本電視新聞的報道中可以看到，地震造成地面強烈晃動，但居民仍然圍坐在家中，沒有任何驚慌，屋頂瓦片震落，但房屋主體基本不受地震影響。

此次長寧地震震級為6.0，震源深度16千米，山形地震震級為6.7，震源深度14千米，山形地震釋放的能量大約是長寧地震的15倍，地震強度遠(yuǎn)高于長寧地震，但是卻沒有出現(xiàn)因地震而發(fā)生的死亡、房屋倒塌和重大損失事件。同樣發(fā)生高強度的地震，日本的傷亡損失比我國小得多，這和日本行之有效的防災(zāi)救災(zāi)體系是分不開的。

二、日本地震防災(zāi)救災(zāi)體系的特點

一 房屋建筑抗震性能好

房屋建筑倒塌數(shù)量少是日本地震傷亡人數(shù)少的一個重要原因。1923年的關(guān)東大地震傷亡慘重，日本政府深刻反思，開始高度重視增強房屋的抗震性能，于1924年修訂《城市建筑物法》，規(guī)定了各類重要設(shè)施和民用建筑必須遵守的抗震標(biāo)準(zhǔn)。1950年出臺的《建筑基準(zhǔn)法》對建筑的抗震標(biāo)準(zhǔn)提出了更嚴(yán)格的要求。此后，日本政府不斷從發(fā)生的大地震中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分別于1981年、1995年、2006年對《建筑基準(zhǔn)法》中的建筑物抗震條款進行重大修訂，不斷改進和提高建筑物抗震標(biāo)準(zhǔn)，并在配套的法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定了實施層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如，一項建筑工程確定開工前，必須提交由具備一級建造師及以上資格的技術(shù)人員編制的建筑抗震能力報告書，報告書中要求根據(jù)不同的地震強度，計算不同的建筑結(jié)構(gòu)在地震中受力的大小，并依此確定建筑物的梁柱位置、承重及鋼筋混凝土配比等。此外，日本自20世紀(jì)80年代修訂《建筑基準(zhǔn)法》開始，重新檢查所有1981年以前完成建筑的抗震標(biāo)準(zhǔn)，抗震性能不足的建筑由政府補貼資金實施改造修繕。2006年，日本政府對所有高層公寓和飯店展開抗震強度檢查，以確認(rèn)有無設(shè)計數(shù)據(jù)造假以及其他建筑質(zhì)量問題。

在嚴(yán)格的法律體系和執(zhí)行措施的保障下，日本房屋建筑尤其是高層和超高層建筑大都應(yīng)用基礎(chǔ)隔振技術(shù)，能夠抵御7級以上強烈地震，在地震中倒塌的危險性大大降低。近些年日本大地震的房屋損毀情況如表1所示。

表1 日本近年主要大地震房屋損毀情況表

注：表中數(shù)據(jù)來源于日本內(nèi)閣府歷年發(fā)布的《災(zāi)情公報》

日本房屋建筑良好的抗震性能使得地震發(fā)生時可以最大程度地保證屋內(nèi)人員的人身安全，人員傷亡的數(shù)量大幅減少。如2008年6月14日8時43分發(fā)生的巖首縣內(nèi)陸地震，震源位于巖首縣南部，距離地表只有8km，震級為7.2級，震源淺、強度大，但這樣一次規(guī)模巨大的地震僅造成17人死亡，且大都是在室外因地震引發(fā)的山體滑坡、設(shè)施破壞、交通事故等遇難，沒有一個是因房屋倒塌致死的。

日本明治以后主要大地震的死亡及失蹤人口情況見下表2。

表2   日本明治以后主要大地震災(zāi)害死亡及失蹤人數(shù)情況表

               資料來源：日本內(nèi)閣府《防災(zāi)白皮書》。
               

二 完善且行之有效的防災(zāi)救災(zāi)法律體系

日本有完善的防災(zāi)救災(zāi)法律體系，該法律體系有兩個特點。一是體系健全完善。日本早在1961年就頒布了《災(zāi)害對策基本法》，該法是日本防災(zāi)救災(zāi)的基本大法。依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，日本制訂了涵蓋防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織等方面的一系列法律法規(guī)體系。各都道府縣及市町村均在此基礎(chǔ)上制訂《防災(zāi)對策基本條例》等地方性法規(guī)。二是法律條款的動態(tài)修訂。日本政府在每次大災(zāi)后都會總結(jié)防災(zāi)救災(zāi)的經(jīng)驗教訓(xùn)，并不斷修訂和完善相關(guān)法律條款，補充制訂新的法律法規(guī)。例如，2011年3月11日發(fā)生的東日本9.0級強烈地震，引發(fā)了海嘯、核泄漏等一系列次生災(zāi)害，人員傷亡和經(jīng)濟損失巨大。日本政府組織了跨學(xué)科、多部門參與的調(diào)查委員會和咨詢機構(gòu)，對地震前后的國家減災(zāi)政策與措施進行了深入的總結(jié)和反思，分別于2012年6月和2013年6月兩次修訂《災(zāi)害對策基本法》，并通過了《大規(guī)模災(zāi)害復(fù)興法》。

圖1 日本《災(zāi)害對策基本法》概要

依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，日本從中央到地方建立了完善的災(zāi)害應(yīng)對體系，如圖1所示。中央政府在內(nèi)閣府設(shè)置中央防災(zāi)會議，組織制訂《防災(zāi)基本規(guī)劃》并積極推行防災(zāi)基本規(guī)劃的實施，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)防災(zāi)方面的各中央政府部門之間、中央與地方以及地方公共機關(guān)之間的關(guān)系，協(xié)助地方政府和各行政機關(guān)制訂并實施相關(guān)的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃。《防災(zāi)基本規(guī)劃》是防災(zāi)領(lǐng)域最高層次的規(guī)劃，其中按照災(zāi)害種類分別規(guī)劃，如針對地震的防災(zāi)減災(zāi)制訂了大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)對策、城市直下型地震對策、東海地震對策、南海地震對策、近海地震對策等。

正是由于有了一套完善且行之有效的災(zāi)害管理體系和制度，整個日本在發(fā)生重大自然災(zāi)害時，從政府到民間的各項搶險、救災(zāi)及災(zāi)后重建工作都井然有序，災(zāi)民情緒也比較穩(wěn)定。

三 風(fēng)險分散、責(zé)任共擔(dān)的資金保障體系

日本的防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)后重建的資金保障體系成熟完整，包括財政、金融、保險和民間捐贈等方面的資金來源。

一是財政資金渠道和責(zé)任清晰明確。日本實行地方自治，因此在防災(zāi)救災(zāi)體系中無論是行動責(zé)任還是資金責(zé)任都首先由地方政府承擔(dān)，中央政府進行各種形式的支持和援助。日本在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的政府資金投入分為科技研究、災(zāi)害預(yù)防、國土整治、災(zāi)后恢復(fù)重建、國際防災(zāi)合作五個類別。這些資金投入責(zé)任分散在政府的各有關(guān)部門,如科技研究主要在文部科學(xué)省,國土整治主要在國土交通省。日本2018年的防災(zāi)減災(zāi)政府投入資金預(yù)算約42.68萬億日元，如表3所示。

地方政府層面則建有復(fù)興基金，每年按照前三年地方普通稅收額平均值的5‰作為災(zāi)害救助基金進行累積，地方政府的財政盈余、投資或貸款的收益、個人捐款等均作為資本金進入。如果發(fā)生巨大災(zāi)害導(dǎo)致災(zāi)后重建資金需求超出防災(zāi)預(yù)算，受災(zāi)當(dāng)?shù)卣梢园l(fā)行專門的災(zāi)后重建債券，中央政府也會向地方政府提供各類長期的重建貸款。

二是較為完備的政策性金融支持，主要體現(xiàn)在支持住房重建和產(chǎn)業(yè)重建兩個方面。日本設(shè)有《受災(zāi)者生活再建支援法》，對于在災(zāi)害中受損的住房修復(fù)與重建，由中央政府和地方政府按1:1的比例分?jǐn)傔M行資金補助，最高可提供300萬日元。此外，還設(shè)有災(zāi)害援助資金貸款、生活福祉資金貸款、母子寡婦資金貸款等賑助貸款，對符合條件的家庭給予一定數(shù)額的10年無息貸款，幫助受災(zāi)家庭恢復(fù)生活。產(chǎn)業(yè)重建方面包括對農(nóng)林漁業(yè)恢復(fù)經(jīng)營提供的貸款支持和對中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)提供的貸款支持，利率低于市場利率且期限較長。

三是政府與市場合作、多主體風(fēng)險共擔(dān)的保險體系。日本設(shè)有《地震保險法》，地震保險采用政府與商業(yè)保險公司合作的方式建立。住宅所有人向各財產(chǎn)保險公司購買地震保險，各財產(chǎn)保險公司再就所承保的地震保險業(yè)務(wù)，全額向日本再保險株式會社再保；而日本再保險株式會社在扣除政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的額度和自留額后，將剩余部分全額轉(zhuǎn)再保于各財產(chǎn)保險公司，二者之間形成復(fù)雜的再保與轉(zhuǎn)再保關(guān)系。當(dāng)?shù)卣鸨ｋU超過日本再保險株式會社的保險責(zé)任時，會社會與政府簽訂地震保險超額的轉(zhuǎn)再保合同，由日本國會承諾在一定的責(zé)任限額內(nèi)由政府擔(dān)保。從上述保險體系可以看出，政府財政支持在地震保險體系中至關(guān)重要。地震一旦發(fā)生，保險主體各自按其責(zé)任范圍進行賠付，在多方分擔(dān)的前提下彌補損失，助力受災(zāi)地區(qū)盡快恢復(fù)生活和社會秩序。

四是民間組織的廣泛參與。日本社會存在大量活躍在防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建各個階段工作的非政府組織，他們的主要工作包括日常運作和災(zāi)害發(fā)生后的專項募集，具有靈活多樣的優(yōu)點。災(zāi)難發(fā)生后，非政府組織可以分擔(dān)不能通過政府統(tǒng)一政策得到充分滿足的各類特殊需要，減輕政府責(zé)任。政府主要通過稅收減免和政府購買服務(wù)的方式對這些非政府組織進行財政支持。

四 深入人心的防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動

日本政府開展的防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動十分成功，有許多制度化而又豐富多彩的形式。

一是設(shè)有眾多的防災(zāi)減災(zāi)主題宣傳日。例如，日本規(guī)定每年的9月1日為“防災(zāi)日” , 8月30 日到9月5日為“防災(zāi)周”,在此期間會采取展覽、媒體宣傳、標(biāo)語、講演會、模擬演習(xí)、避難訓(xùn)練等各種形式舉辦宣傳普及活動。

圖2 日本2018年海嘯日宣傳畫

二是在中小學(xué)開展系統(tǒng)實用的防災(zāi)減災(zāi)教育。1995年阪神大地震發(fā)生以后，日本對學(xué)校開展防災(zāi)教育更加重視，政府部門組織編寫防災(zāi)教材分發(fā)給學(xué)校，號召各地中小學(xué)都要開展防災(zāi)教育。

圖3 保護自己訓(xùn)練 （鹿兒島縣志布志市）

三是鼓勵居民形成自主防災(zāi)救災(zāi)共救組織。阪神大地震后,日本開始提倡“自救” “公救” “共救”的原則，即災(zāi)害發(fā)生后首先是居民的“自救”、然后是鄰里和社區(qū)的“共救” 、最后是政府的“公救”。目前大部分町村級行政區(qū)劃中設(shè)有居民自主防災(zāi)組織，日常會開展防災(zāi)訓(xùn)練、防災(zāi)知識普及、防災(zāi)巡邏等活動,發(fā)生災(zāi)害時主要負(fù)責(zé)初期消防 、引導(dǎo)居民進行避難 、救助傷員 、搜集和傳遞信息 、分發(fā)食物和飲用水等。

四是開展多樣化的防災(zāi)訓(xùn)練。日本各地每年都會根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況(多發(fā)災(zāi)種)開展多種形式的防災(zāi)訓(xùn)練，政府層面也會給予鼓勵和支持。例如，2017年9月1日，日本首相安倍晉三及全體內(nèi)閣成員都參加了緊急災(zāi)害對策總部舉辦的城市直下型地震防災(zāi)演習(xí)。

五是定期發(fā)布詳細(xì)的防災(zāi)減災(zāi)白皮書。日本內(nèi)閣府每年發(fā)布的防災(zāi)減災(zāi)白皮書是對上一年度發(fā)生災(zāi)害的損失、預(yù)防、救災(zāi)等情況進行全面系統(tǒng)的總結(jié)，圖文并茂生動翔實，并配有多種文字版本，滿足包括國外游客在內(nèi)的各種人群需要，是通俗易懂的防災(zāi)減災(zāi)公共教材。

三、我國地震防災(zāi)減災(zāi)面臨的形勢

中國是世界上地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，地震頻度高、強度大、分布廣。依據(jù)地震目錄統(tǒng)計，7.5級以上特大地震平均5年1次，8級以上特大地震平均10年1次，歷史上的大地震經(jīng)常以風(fēng)暴形勢集中出現(xiàn)。從我國地震區(qū)劃圖上看，59%的國土面積、64%以上的城鎮(zhèn)以及85%以上的省會城市均位于地震高危險區(qū)。改革開放以來我國發(fā)生的幾次大地震都位于西部人口相對不密集地區(qū)，但僅是近幾年發(fā)生的汶川8.0級地震、玉樹7.1級地震和蘆山7.0級地震就造成了9萬人死亡和失蹤、1萬多億元的經(jīng)濟損失，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)造成了嚴(yán)重破壞。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和生活水平的日益提高，我國對地震安全的需求也不斷提高，地震防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)更為嚴(yán)重，形勢不容樂觀。一是東部發(fā)達地區(qū)面臨地震高危險性威脅。我國胡煥庸線以東人口密集，經(jīng)濟發(fā)達，但這一區(qū)域內(nèi)分布著郯城-營口地震帶、華北平原地震帶、臨汾地震帶等活躍地震帶，歷史上曾發(fā)生過多次特大地震，未來發(fā)生大地震的概率在90%以上。這一地區(qū)如果發(fā)生特大地震，不僅會發(fā)生大量的人員傷亡，還會重創(chuàng)國家經(jīng)濟，削弱國際競爭力，甚至影響兩個一百年目標(biāo)的順利實現(xiàn)。二是高暴露性。由于自然條件、傳統(tǒng)文化、生活習(xí)慣等原因，我國很多曾經(jīng)發(fā)生過大地震的地區(qū)在災(zāi)害退去后又逐漸成為人口聚居區(qū)，大量人口和產(chǎn)業(yè)暴露在高風(fēng)險之下，如郯城地震10度區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)在有約1600萬人居住。三是建筑標(biāo)準(zhǔn)低、抗震能力差。目前，我國很多建筑沒有按照最新標(biāo)準(zhǔn)進行抗震建筑設(shè)計和建設(shè)，一旦遇到高強度地震時必然造成大量人員傷亡，再加上普遍存在的設(shè)施老化建筑，城中村、農(nóng)村地區(qū)建筑更是幾乎沒有抗震能力，建筑物抗震能力不容樂觀。

防災(zāi)減災(zāi)事關(guān)人民生命和財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。我國當(dāng)前地震防災(zāi)減災(zāi)面臨的新形勢，迫切的需要進一步健全科學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)體制機制，完善相關(guān)法律法規(guī)，提高城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力，提高農(nóng)村住房設(shè)防水平和抗災(zāi)能力，加大防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育長效機制，引導(dǎo)社會力量有序參與防災(zāi)救災(zāi)。

四、日本防災(zāi)救災(zāi)體系對我國的借鑒價值

日本的防災(zāi)救災(zāi)體系中有許多值得我們學(xué)習(xí)的地方，借鑒其行之有效的防災(zāi)減災(zāi)措施，進一步完善我國的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，對于保障人民群眾的生命安全、最大限度地降低災(zāi)害損失具有重要意義。

一 修改完善建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，加強抗震設(shè)防監(jiān)管

房屋建筑倒塌破壞是地震導(dǎo)致人員傷亡和財產(chǎn)損失的主要原因。我國建筑設(shè)防采用的標(biāo)準(zhǔn)是“小震不壞、中震可修、大震不倒”，小震滿足強度要求，中震的變性要求則是通過小震彈性變形加構(gòu)造措施實現(xiàn)，在建筑結(jié)構(gòu)和形式日趨個性化、多樣化的情況下，難以保證實現(xiàn)中震可修。另一方面，大震的概率水準(zhǔn)不統(tǒng)一，對大震的設(shè)防對策未考慮地震危險性特征的地區(qū)性差異，在未來大震作用下不倒的概率或可靠程度并不清楚。因此，建議進一步修改完善建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，加強對新建、改建、擴建建筑物抗震設(shè)防要求的監(jiān)管，對處在地震高烈度區(qū)的老舊建筑進行抗震能力排查，不滿足抗震要求的應(yīng)優(yōu)先進行更新改造，從而大力提高我國城鄉(xiāng)建筑的抗震能力。

二 嚴(yán)格相關(guān)規(guī)劃編制和建設(shè)選址的地震安全評價

我國汶川特大地震發(fā)生后，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)選址的可行性論證缺失，缺乏地震活斷層探測、地震災(zāi)害預(yù)測等地震安全基礎(chǔ)工作，很多城鎮(zhèn)、村莊選在了地震活斷層上，且沒有避開易產(chǎn)生崩塌、滑坡、泥石流等地震次生災(zāi)害的地區(qū)，造成了大量人員死亡和財產(chǎn)經(jīng)濟損失。例如，北川縣城王家?guī)r滑坡導(dǎo)致1600人死亡，教訓(xùn)極其深刻。我國正在全面啟動國土空間規(guī)劃編制，在新的國土空間規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮地震風(fēng)險，合理規(guī)劃用地，盡量規(guī)避高地震風(fēng)險區(qū)內(nèi)人員的過度集中。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都要以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，不僅要考慮城鄉(xiāng)布局對國民經(jīng)濟發(fā)展的推動和輻射作用，也要考慮人口集聚區(qū)、主要功能區(qū)、危險設(shè)施規(guī)避高地震風(fēng)險區(qū)，提高安全保障。

三 積極開展制訂防災(zāi)減災(zāi)基本法工作

我國與防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)的立法工作起步較晚，自20世紀(jì)80年代開始先后制訂了《水法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《防洪法》（1997年）、《防震減災(zāi)法》（1998年）、《消防法》（1998年）、《氣象法》（1999年）等。但并沒有制訂防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的基本法，導(dǎo)致缺乏針對災(zāi)害問題的統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)的減災(zāi)政策設(shè)計，存在相互分割、投入失衡等問題。面對嚴(yán)峻的災(zāi)害挑戰(zhàn)，制訂防災(zāi)減災(zāi)法迫在眉睫，需要對各類災(zāi)害防治中的共性問題進行規(guī)定，明確各級政府、社會組織、公民在防災(zāi)減災(zāi)工作中的責(zé)任和義務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)的基本原則、組織機構(gòu)設(shè)置、災(zāi)害應(yīng)急對策、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害防治預(yù)算等。防災(zāi)減災(zāi)基本法將作為不同災(zāi)害種類防災(zāi)法的基礎(chǔ)，是完善防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律體系的必要條件。

四 盡快建立防災(zāi)減災(zāi)投入渠道的制度保障

充足的資金是保障防災(zāi)減災(zāi)工作順利進行的根本，日本的《災(zāi)害對策基本法》中的“財政金融措施”專章，對各種情況下中央和地方政府的經(jīng)費支出義務(wù)、應(yīng)付災(zāi)害的財政措施和金融措施等都作出了詳盡的規(guī)定。我國缺乏防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的財政制度，一旦發(fā)生重大災(zāi)害，政府投入大，企業(yè)投入少，市場機制作用十分有限，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)資金嚴(yán)重不足，在應(yīng)對災(zāi)害時比較被動，往往需要發(fā)起全社會募捐。另外，操作層面重視災(zāi)后救濟與重建，但輕視災(zāi)前防范與減災(zāi)，亡羊補牢多、未雨綢繆少，往往在大水災(zāi)之后加大對水利的投入、大地震后加大對災(zāi)后重建的投入，沒有真正體現(xiàn)防重于治的原則。制訂防災(zāi)減災(zāi)基本法，建立防災(zāi)減災(zāi)投入長效機制，明確各級政府的支出義務(wù)和支出方式，作為防災(zāi)減災(zāi)資金籌備的制度保障非常必要。

五 深入宣傳普及，提高民眾的防災(zāi)意識和自護能力

民眾具備應(yīng)對災(zāi)害的科學(xué)常識和自救知識，對于減少災(zāi)害造成的損失十分必要。我國民眾普遍對大震大災(zāi)風(fēng)險不清、情況不明、意識缺乏、準(zhǔn)備不足，應(yīng)借鑒日本各種形式的防災(zāi)減災(zāi)宣傳、演習(xí)、訓(xùn)練活動，切實加大對防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳普及的力度，尤其是在中小學(xué)中普及減災(zāi)和自護教育。國家應(yīng)急部等有關(guān)部門和地方責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)把宣傳普及工作作為一項重要任務(wù)，落實開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動，并鼓勵和引導(dǎo)公民參與。

【參考文獻】

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