始于2010年籌建的中國金融消費者權益保護制度，終有階段性成果。
接近決策層的知情人士告訴財新《新世紀》，央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會將各自增設金融消費者保護部門，但目前籌備工作進展速度不一。
快者如保監(jiān)會和證監(jiān)會，已經(jīng)獲中央機構編制委員會辦公室批準。保監(jiān)會的保險消費者權益保護局于10月底成立，證監(jiān)會的投資者保護局也掛牌在即。
央行和銀監(jiān)會的方案則稍慢一步，目前還在申報當中，但料將成立相關機構僅是時間問題。
最終方案改變了效仿美聯(lián)儲等在央行下設統(tǒng)一機構的初衷，而是沿用了“一加三”的分業(yè)管理框架。
“在中國現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下，金融消費者保護分屬不同的行業(yè)和不同的機構監(jiān)管，即使設立一個統(tǒng)一機構，協(xié)調效率也會打折扣，具體操作也需要分業(yè)執(zhí)行。”接近央行的知情人士認為，“關鍵是‘一行三會’應設計一個統(tǒng)一的金融消費者保護原則，在此宏觀原則之下，各部委各有分工協(xié)調運作。”他表示，亟需建立一套符合中國國情的金融消費者保護法律制度。
進展不一
中編辦原則上同意”一行三會”各設相關機構，各司其職。目前各部委籌備速度不一。
據(jù)財新《新世紀》記者了解，央行下轄的金融消費者保護機構設置為司局級單位，編制有數(shù)十人。
證監(jiān)會新設投資者保護局，籌備工作由證券業(yè)協(xié)會副秘書長熊偉負責，目前進展速度較快，從遞交批文到獲準，不到兩個月時間，中編辦已來考察過。目前正按崗位設置需求物色工作人員，原有的投資者保護辦公室將歸入，并將開設單獨的網(wǎng)站。
保監(jiān)會的保險消費者權益保護局已經(jīng)成立。
銀監(jiān)會則可能將擬成立的金融消費者保護機構與金融創(chuàng)新監(jiān)管部門的部分職能合并。
在“一行三會”目前的投資者保護機構設計架構中，保監(jiān)會、證監(jiān)會已下設保險保障基金和證券投資保護基金；銀行業(yè)協(xié)會下亦有消費者保護委員會，新設機構和這些機構的職能如何劃分，是否會疊床架屋，以致于人浮于事？
以證監(jiān)會為例，下轄中國證券投資者保護基金有限責任公司（下稱投保基金），投資者投訴的接待和處理原本由其負責。投?；痣m是非營利性機構，但畢竟是公司性質，其主要職責是籌集運作投資者保護基金，監(jiān)測證券公司風險、參與處置問題券商等，同時承擔投資者的教育和訴訟糾紛等職能。
證監(jiān)會基金部人士認為，金融消費產(chǎn)品和普通消費產(chǎn)品不同，產(chǎn)品的差異也很大，而涉及的產(chǎn)品投訴往往人數(shù)眾多、金額大，動輒牽扯退休金、養(yǎng)老金，影響社會穩(wěn)定。新設的投資者保護局將主要是強化投資者教育和處理投資者投訴。“投?；饘儆谪斦咳~預算撥款管理的單位，在投資者保護局掛牌后將被納入該局管理。”一位證監(jiān)官員表示。
“投資保護局的下一步方向主要是建立投資者糾紛的調解、仲裁機制。”投?；鹂偨?jīng)理莊穆說，要轉變對于投資者保護理念的認識，改變以前過于重視金融機構而忽視投資者的訴求。
“投保基金下一步的另一重點是上市公司投資者保護狀況的評價，這與投資者利益密切相關。”莊穆說。
投?；馂榇藝L試推出了投資者信心指數(shù)、投資者保護網(wǎng)基金頻道、股民教育電視劇、公益廣告等。其新上線的投資者保護網(wǎng)基金頻道基于證監(jiān)會基金部的XBRL系統(tǒng)所提供的數(shù)據(jù)，向社會免費提供信息。業(yè)內(nèi)人士認為，由于沒有商業(yè)利益動機，所有排名、收益率不易有瞞漏、矯飾。
保監(jiān)會有關人士透露，保險消費者權益保護局的職能將包括研究保護保險消費者權益的機制、受理投訴咨詢、調查處理消費者投訴、消費者教育和風險提示等，目前還在調研階段，沒有正式開展工作，即將把消費者投訴管理辦法等規(guī)章制度的建立作為工作入手點，“前期只有十個人”。
接近銀監(jiān)會的權威人士透露，銀監(jiān)會由于人事調整，略有耽擱，但相關方案已經(jīng)上報，料很快將會獲批。
在銀監(jiān)會內(nèi)部，金融消費者利益保護的職能原本主要由創(chuàng)新部的公眾教育處承擔，未來這一職能要轉向新設部門。銀監(jiān)會曾于2010年將11月28日作為中國銀行業(yè)首個全國范圍內(nèi)的公眾教育服務日，“由于相關工作剛開始啟動，很多制度規(guī)章還不完善。”一位銀監(jiān)會人士告訴財新《新世紀》記者，未來新設機構將在政策研究和制定等方面會更有優(yōu)勢。
央行相關機構的籌備工作由條法司牽頭負責。央行一位高層官員表示，央行提出的設想較早，向中編辦提交設立機構的報告卻相對較晚，央行的基層行已經(jīng)試點消費者保護一年多了，“目前有關方案還沒有正式批復。”
從央行提出成立統(tǒng)一的金融消費者保護機構到最終“一行三會”分別成立相應司局，其中的爭議和妥協(xié)可見一斑。一位銀行高管曾對此直言，“恐怕成立不了統(tǒng)一的監(jiān)管新機構，因為目前‘一行三會’必將各自為戰(zhàn)。”
央行的初衷
之所以會出現(xiàn)“一行三會”均下設金融消費者保護機構，實為去年以來，央行提出效仿美聯(lián)儲成立專門的金融消費者保護機構的設想。
央行的動議來自于國際監(jiān)管新趨勢。2000年英國出臺《金融服務與市場法》，首次使用“金融消費者”的概念，將存款人、保險合同相對人、投資人等均納入。本輪金融危機爆發(fā)后，美國政府認識到對金融消費者的保護不足， 2010年7月22日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了自經(jīng)濟大蕭條以來規(guī)模最大的金融改革法案——《多德-弗蘭克法案》。其中一項重要改革即在美聯(lián)儲下設金融消費者保護署，集中行使金融消費者保護職權，擁有監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權。
早在2009年，央行即授權研究局和西安分行啟動了中國金融消費者權益保護制度研究，并推行金融消費者保護的試點，2011年3月15日在陜西省推開金融消費者保護試點工作。目前，陜西省轄內(nèi)各地市設立金融消費者保護（分）中心，負責受理金融消費者在人民銀行法定管理職權范圍內(nèi)的投訴。陜西已建立金融消費者投訴數(shù)據(jù)庫，目前有近4000個案例，并正在推進農(nóng)村金融消費者教育。
按照央行西安分行的要求，消費者可先到金融機構投訴，若對金融機構的處理不滿意或者金融機構在一定期限內(nèi)未答復的，再到央行投訴。全省試點半年來，陜西十地市共接到電話咨詢1090多個。從試點情況看，陜西省轄內(nèi)各商業(yè)銀行客戶投訴管理系統(tǒng)有效性不斷提高，大部分投訴可以在商業(yè)銀行內(nèi)部解決，轄內(nèi)多家商業(yè)銀行投訴率下降明顯，今年半年來投訴到西安分行的只有68起，其中工行、郵政儲蓄銀行2011年上半年投訴率下降50%左右。
央行西安分行還制定了《金融消費者投訴管理辦法（暫行）》，該辦法界定了投訴人、被投訴人、投訴事項的范圍，央行投訴部門的設置及其主要職責，金融消費者投訴的受理，投訴的調查，投訴的調解與處理等。目前，西安分行正研究該系統(tǒng)與陜西省轄內(nèi)商業(yè)銀行的對接，進一步提高投訴處理轉辦效率。陜西省消協(xié)在央行西安分行設立金融消費者投訴站，探索多渠道糾紛解決方式。
今年10月，央行將“西安模式”推廣到各分行。央行要求以各分行的法律事務部為主，設立機構，公布統(tǒng)一的投訴電話，成立保護中心，加強與地方政府部門及各金融機構的溝通聯(lián)系，做好投資者教育的宣傳工作，形成消費者保護機制。基本流程為，接受投訴并答復、進行分類，轉給相應金融機構或政府部門。
央行濟南分行人士透露，“總行正在大力推動此事。”央行濟南、南京分行等相繼出臺了《關于開展金融消費者權益保護工作的意見》。對金融消費者， “不可僅僅依賴《合同法》進行‘平等保護’，這本質上是對金融消費者的不平等。”起草者如是說。
此外，央行有關課題組還建議構建“消費者自身、金融機構、行業(yè)協(xié)會、監(jiān)管當局、仲裁或司法機構、理論界、媒體輿論”七位一體的金融消費者保護體系；各有關金融監(jiān)管部門應該開通全國統(tǒng)一的金融消費者保護投訴熱線，建立監(jiān)管當局的金融消費者投訴處理機制，各有關金融監(jiān)管部門應當建立各自的金融消費者投訴數(shù)據(jù)庫，央行建立整個金融業(yè)總的數(shù)據(jù)庫，定期監(jiān)測分析，為日常監(jiān)管、政策制定等提供依據(jù)，探索典型案例的通報與共享。
“的確，一個更高規(guī)格、更強協(xié)調力的金融消費者保護機構是需要的。央行認為金融消費者保護是后危機管理的三大支柱之一。”一位監(jiān)管官員說。
協(xié)調之難
“分設還是設立一個專門的機構，各有利弊；分設的好處在于執(zhí)行起來有效率，弊端是未來機構有統(tǒng)一的問題。”前述監(jiān)管官員表示。
至于央行在這一體系中的角色，有央行官員稱，“三會”的消費者保護職能對央行來說是不能取代的，央行可以在其中發(fā)揮協(xié)調作用，“存款人保護職能，央行可以參與的多一些，目前銀監(jiān)會內(nèi)部也在理順這一職能；而證券、保險業(yè)務太專業(yè)，央行力所不及。”
中國社科院金融重點研究室主任劉煜輝認為，中國目前的分業(yè)監(jiān)管是造成很多體制問題的根源，未來還是要走共同監(jiān)管的道路。
中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛解釋說，美國成立的金融消費者保護署，主要是立足于產(chǎn)品；中國目前產(chǎn)品層面的交叉越來越多，從保證產(chǎn)品的信息透明角度、避免明顯欺詐行為，設立一個機構比較合理；但在中國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，部門之間的協(xié)調性比較差。比如，在資產(chǎn)管理方面，券商、基金、銀行都有理財產(chǎn)品，涉及到投資者投訴以及投資者利益保護方面。
“如果各個監(jiān)管機構各自成立一個部門執(zhí)行起來會快一些；如果設立一個單獨的機構，卻不能把三大監(jiān)管部門銜接起來，執(zhí)行力會很差。”曾剛認為。
也有監(jiān)管官員對此表示憂慮，“一行三會”各增設投資者保護機構，各管一攤，缺乏一個統(tǒng)一的協(xié)調核心，未來誰來協(xié)調？如何協(xié)調？現(xiàn)有的例行金融協(xié)調機制并不高效，已近于淪為表面文章。
“現(xiàn)有的金融部委協(xié)調機制已經(jīng)淪落成一個副主任科員的茶話聯(lián)誼會了。一開始的時候司局級干部還會去去，但是發(fā)現(xiàn)最終什么也協(xié)調不成，最后各部委各派一個主任科員或者副主任科員來參加，大家誰也代表不了領導做什么決定，只能喝茶聊天。”一位監(jiān)管官員直言。
上述接近決策層人士說，從中編辦的角度考慮，根據(jù)現(xiàn)有行政體制來安排，歸口管理比較方便；因為只設立一個專門機構，會涉及多個部門的協(xié)調，執(zhí)行起來效率低，力度也會打折扣，因為“啥都管，等于啥都不管。隨著分業(yè)監(jiān)管體制的調整，以后可再調整。”該人士介紹。
一位證監(jiān)會基金部人士認為，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，各自設立一個單獨機構承擔投資者保護職責以及處理投資者投訴，體制更順，在執(zhí)行過程中會更有效率。
在中國的行政體制下，部門的級別往往決定協(xié)調力度和執(zhí)行力度，如果設置為處級部門，即使在一個監(jiān)管機構之內(nèi)，協(xié)調的力度也會更弱化。
“中國的金融消費者保護機構應權力集中、機構集中，有足夠的人員規(guī)模，并將此前散落在各部委的投資者保護功能一并整合。但目前這一點很難做到。”一位證監(jiān)官員稱。
一位監(jiān)管官員解釋，中國行政系統(tǒng)有一種慣性思維：先設小部門，慢慢發(fā)展，漸漸增長事權、人權、財權，臨到行業(yè)爆發(fā)性增長或危機出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)實在需要擴充職能、權限、人員，再設統(tǒng)一的大部門，更為水到渠成。
未來的挑戰(zhàn)
“一行三會”新設的金融消費者保護機構究竟能發(fā)揮多大作用？市場對此充滿疑問。
“并不理解投資者保護局是否能比信訪辦做更多的事情。”有監(jiān)管官員表示。“新的投資者保護機構能做什么、要做什么、未來是不是會被邊緣化，都缺乏清晰的使命。”一位證監(jiān)官員說。
“美國賦予消費者保護署以廣泛的權力。如果中國的金融監(jiān)管系統(tǒng)沒有能力賦予消費者保護機構實權，就未免淪為邊緣部門、清水衙門。”一些受訪的監(jiān)管官員提出疑問。
目前，存款保險制度是中國銀行業(yè)機制的最大缺失，研究多年卻難以破局。此時央行和銀監(jiān)會新設消費者保護機構，是否有趨輕避重之嫌？
業(yè)內(nèi)一種有代表性的看法是，銀監(jiān)會本身已經(jīng)有金融消費者保護的職責，在《商業(yè)銀行法》《銀監(jiān)法》里，明確要求商業(yè)銀行、監(jiān)管部門要保護存款人的利益。
接近銀監(jiān)會的權威人士表示，目前并不缺少保護存款人利益的機構，再成立新的機構是否是多此一舉？
銀監(jiān)會2010年年報稱，銀監(jiān)會對消費者保護行為的監(jiān)管模式的探索有幾個方面。一是規(guī)范銀行業(yè)經(jīng)營行為，針對個貸、理財、電子銀行、銀行卡等業(yè)務，出臺了一系列規(guī)章；二是從內(nèi)部制度建設、行為準則、信息披露等方面予以引導，知道銀行業(yè)協(xié)會頒布了一系列公平對待消費者的公約。三是對違規(guī)行為實施懲戒。2010年和2011年，銀監(jiān)會針對社會公眾關注的銀行業(yè)服務收費問題，銀監(jiān)會與多部委聯(lián)合叫停了數(shù)項不合規(guī)、不合理的收費項目。
不過，有熟悉監(jiān)管思路的人士稱，目前銀監(jiān)會主要是從管風險的角度進行消費者保護，是從防范系統(tǒng)性風險、保護廣大存款人資金安全的角度，履行職責的，但對于微觀的、具體的消費者保護，則力有不逮。比如理財產(chǎn)品的消費者保護問題，在銀行與消費者的糾紛乃至訴訟中，勝者通常都是銀行，雖然偶有銀行敗訴的個案，但微乎其微。
接近貨幣監(jiān)管當局的權威人士表示，由于銀監(jiān)會和央行的職能，在金融消費者保護方面，存在很多交叉之處，雙方如何分工合作，兩個部門如何協(xié)調，也都有待厘清。
而更為深層次的擔心是：由幾個監(jiān)管機構分別作為消費者保護的主管單位，是否存在各自護短的現(xiàn)象，將天平向監(jiān)管對象傾斜？
專家認為，如何令金融消保機構有相對的獨立性，也應有所明確和安排。
也有監(jiān)管官員提示，雖然金融消費者保護署屬于美聯(lián)儲所轄，但是法案明確禁止美聯(lián)儲干涉該署的檢查或執(zhí)法行動、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務。
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